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1 | 2010
Dossier | Africa: 50 years of independence — Review | Major development policy trends
Dossier | Afrique : 50 ans d’indépendance — Revue | Évolutions des politiques de développement

Le système d’aide au développement de la France et du Royaume-Uni : points de repère sur cinquante ans d’évolutions depuis la décolonisation

François Pacquement
p. 55-80
Translation(s):
How Development Assistance from France and the United Kingdom Has Evolved: Fifty Years on from Decolonisation

Abstract

Anciennes puissances coloniales, la France et le Royaume-Uni sont des bailleurs de fonds influents dans la gouvernance globale de l’aide. Cet article décrit de façon très synthétique l’histoire de leur contribution au développement, sous l’angle des institutions, des stratégies et des financements.

Les institutions ont connu des évolutions complexes depuis les premiers pas de la mise en valeur coloniale jusqu’aux réformes les plus récentes. Les stratégies sont ambitieuses, ancrées dans une recherche substantielle, et assurent une audience multilatérale par laquelle la question coloniale a été portée au rang de défi global. L’un et l’autre pays ont une vision plus large de l’aide au développement que la comptabilisation du Comité d’aide au développement de l’OCDE. Leurs financements, dont le montant n’échappe pas aux aléas politiques, assurent une contribution importante, qui vise à répondre aux multiples besoins du développement.

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L’auteur remercie le comité de rédaction pour ses observations et commentaires ; il est reconnaissant à Maureen McWhirter, du Public Enquiry Point du DFID, qui a répondu de façon très détaillée à ses questions. Il reste naturellement seul responsable des thèses énoncées dans ce texte, qui ne reflètent pas forcément la position ou les opinions de son employeur.

1. Introduction

1Cet article propose un regard sur les évolutions parallèles du système d’aide de deux anciennes puissances coloniales, cinquante ans après les indépendances africaines. Leurs politiques présentent des points communs ; elles exercent une influence attestée par le montant qui y est consacré (voir graphique 1).

Graphique 1 – Efforts d’aide comparés de la France et du Royaume-Uni, 1960-2009

Graphique 1 – Efforts d’aide comparés de la France et du Royaume-Uni, 1960-2009

Source : Comité d’aide au développement (CAD), courbes des données et tendances polynomiales.

2Commencer l’histoire de l’aide en 1960 soulève une incohérence : comment une politique nouvelle peut-elle apparaître, avec des montants substantiels, pour ensuite voir son poids relatif décroître, en France comme au Royaume-Uni ? Mettre en perspective la politique d’aide demande de remonter aux premières idées relatives à la mise en valeur. La genèse de l’aide peut éclairer les débats actuels et parfois même rappeler qu’ils sont déjà intervenus par le passé, comme le suggère le think tank anglais Overseas Development Institute (ODI) dans son rapport annuel 1999/2000 (ODI 2000).

3Bien que l’on ait restreint le sujet en ne traitant pas de l’aide alimentaire et humanitaire, raccourcis et présentations schématiques sont apparus inévitables pour répondre au défi de synthétiser de nombreuses informations sur des évolutions complexes, sous la contrainte de délais de rédaction courts. Praticien de l’aide française, l’auteur connaît mieux l’aide française que celle du Royaume-Uni.

4Nous procédons en examinant d’abord les institutions (2), puis les évolutions stratégiques (3), et enfin l’économie de l’aide des deux pays (4).

2. Les institutions

5L’aide est portée par des institutions ; leur généalogie commence avant les indépendances, entre l’héritage colonial et celui de la Seconde Guerre mondiale. Les choix opérés sont contrastés, et ont donné lieu à de nombreux aménagements.

2.1. L’empreinte de l’administration coloniale

6Avec la Seconde Guerre mondiale, le dispositif d’administration des colonies se transforme et, après les indépendances, contribue à la gestion de l’aide.

  • 1 De 1950 à 1955, le ministère, puis, à partir de 1953, secrétariat d’Etat chargé des relations avec (...)

7En France, à la Libération, le Ministère des colonies est divisé en deux départements ministériels, l’un pour les Etats associés1 et l’autre pour la France d’outre-mer (FOM), dont la compétence s’étend notamment sur toute l’Afrique française subsaharienne et les territoires du Pacifique (dont les Nouvelles-Hébrides, partagées avec le Royaume-Uni, qui deviendront le Vanuatu en 1980).

  • 2 Vendue en 2008 à des investisseurs russes, la rue Monsieur voit partir les derniers services de co (...)

8En 1950, un ministère spécifique est créé pour les départements non métropolitains (les quatre actuels départements d’outre-mer – DOM – plus trois départements algériens), les protectorats (Maroc et Tunisie) et les Etats associés d’Indochine. En 1954, il emménagera « rue Monsieur » dans un immeuble construit pour lui, où lui succèdera en 1959 le Ministère de la coopération2. (Voir tableau 1.)

Tableau 1 – France : le Ministère de la coopération hérite en partie du Ministère des colonies (échelle de temps de gauche à droite, non proportionnelle aux durées)

Tableau 1 – France : le Ministère de la coopération hérite en partie du Ministère des colonies (échelle de temps de gauche à droite, non proportionnelle aux durées)

9Les administrateurs coloniaux se dispersent notamment entre ce nouveau ministère, celui des Affaires étrangères et, marginalement, la Caisse centrale de coopération économique (CCCE).

10Au Royaume-Uni, l’administration coloniale connaît un destin comparable, rejoignant l’administration de l’aide, créée en 1961 sous la forme d’un Département de la coopération technique, qui réunit l’expertise de plusieurs départements ministériels à celle des agents du Colonial Office. Celui-ci voit son activité diminuer progressivement et fusionne en 1968 avec le Foreign Office. (Voir tableau 2.)

Tableau 2 – Royaume-Uni : fusion de l’administration coloniale et des affaires étrangères (échelle de temps de gauche à droite, non proportionnelle aux durées)

Tableau 2 – Royaume-Uni : fusion de l’administration coloniale et des affaires étrangères (échelle de temps de gauche à droite, non proportionnelle aux durées)

2.2. Une autre source d’inspiration pour l’aide en France : la Résistance

11La France libre se dote dès 1941 d’une institution (la Caisse centrale de la France libre – CCFL) pour financer ses activités (Trésor public et circulation monétaire) qui se tiennent sur des territoires divers, principalement en Afrique.

12La « Caisse » doit ensuite contribuer à la formulation de la politique de reconstruction outre-mer, ainsi qu’à la constitution des instruments financiers de mise en œuvre de cette politique, tout en conservant le privilège de l’émission dans les DOM (y compris alors l’Algérie) et les territoires d’outre-mer (TOM, dont l’Afrique occidentale et l’Afrique centrale et équatoriale). En 1944, elle prend le nom de Caisse centrale de la France d’outre-mer (CCFOM), puis elle étend sa compétence au développement. Par rapport aux experts en développement issus de la tradition coloniale, les agents de la Caisse, à l’origine en grande majorité issus des rangs de la France libre ou de la Résistance, sont a priori plus sensibles à la fraternité d’armes avec les Africains, qui ont apporté ses premiers territoires à la France libre et qui ont parfois été leurs compagnons d’armes. Cela a donné une culture singulière aux agents de la Caisse par contraste avec ceux d’autres systèmes d’aide, qui a joué un rôle d’autant plus important qu’André Postel-Vinay, directeur général de la Caisse jusqu’en 1972, était lui-même issu de la Résistance et avait commencé ses fonctions à Londres (Bridier 1991), la durée de son mandat marquant ainsi plusieurs générations.

  • 3 Loi nº 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l’établissement, au financement et à l’exécution de plans (...)

13En 1946, une loi, inspirée par Postel-Vinay, porte sur l’établissement, le financement et l’exécution de plans d’équipement et de développement des territoires relevant du Ministère de la FOM et prévoit l’établissement de plans de développement économique et social portant sur une période de dix années. Leur première priorité est la satisfaction des besoins des populations et leur progrès social. Cette loi établit un Fonds d’intervention pour le développement économique et social des territoires d’outre-mer (FIDES) destiné à distribuer des dons financés sur le budget de l’Etat et créer « des sociétés d’économie mixte dans lesquelles l’Etat, les collectivités publiques d’Outre-mer […] auront une participation majoritaire »3.

14La CCFOM constitue la part revenant à la puissance publique dans le capital de ces sociétés et leur octroie des avances à long terme. Elle crée alors des sociétés de logement social et des établissements de crédit, donnant naissance à une génération de banques locales de développement. Ses agents, marqués par l’esprit de la France libre et de la Résistance, constituent les premiers cadres français de l’aide au développement, qu’ils abordent en financiers. C’est à la Caisse qu’est confiée la gestion du FIDES, qui contient en germe des activités qui seront celles du Ministère de la coopération. En outre, la CCFOM intervient directement comme prêteur. Ainsi, dès la fin des années 1940, le « cœur du métier » de la Caisse est constitué. Elle devient la CCCE en 1958 puis, en 1992, la Caisse française de développement (CFD) jusqu’en 1998 où elle prend la dénomination d’Agence française de développement (AFD).

2.3. Deux visions contrastées des institutions

15Les institutions de l’aide prennent le relais des institutions coloniales, selon un calendrier et une généalogie différents dans les deux pays.

2.3.1. En France, le choix de la coopération

16Créé par le général de Gaulle en 1959, le Ministère de la coopération avait pour vocation de contribuer au développement des « pays du champ » (principalement les anciennes colonies d’Afrique). En outre, la coopération culturelle joue un rôle important dans l’aide française. A partir de 1962, le Ministère de la coopération envoie des volontaires effectuer leur service militaire comme coopérants à l’étranger. Il gère l’assistance technique et l’assistance militaire dans les pays de son ressort. Comptant 154 agents en 1964, le Ministère de la coopération était composé en 1996 de 637 personnes à son administration centrale et 366 personnes dans ses missions de coopération (Cumming 2001).

17Le ministre de la Coopération est un ministre à part entière qui siège au Conseil des ministres et participe au Conseil de défense. Avec l’arrivée de la gauche au pouvoir, sous le mandat de François Mitterrand, le ministère a été rebaptisé Ministère de la coopération et du développement. A partir du mandat présidentiel de Jacques Chirac, dans le gouvernement d’Alain Juppé, le poste a été rattaché au ministre des Affaires étrangères.

18Son champ est progressivement étendu à l’ensemble des pays francophones de l’Afrique subsaharienne, puis, en 1995, aux Etats africains anglophones et lusophones et aux pays de la région des Caraïbes.

Tableau 3 – France : points de repère chronologiques sur l’aide, 1957-1995

Tableau 3 – France : points de repère chronologiques sur l’aide, 1957-1995

19En 1960, la Caisse intervient dans quatorze Etats nouvellement indépendants et dans les TOM. Outre le FIDES, elle gère le Fonds d’aide à la coopération (FAC), qui consent des subventions aux Etats indépendants. Elle conjugue les fonctions de banque de développement et d’agence de mise en œuvre de la politique d’aide au développement de la France. Dans les collectivités de l’outre-mer français, elle conduit, pour le compte de l’Etat, une politique de soutien aux collectivités publiques et de financement de l’économie. A la fois établissement public à caractère industriel et commercial et institution financière spécialisée, ses statuts la soumettent à de nombreux contrôles.

20Outre ces institutions, une cellule est chargée des affaires africaines auprès du président de la République et des réseaux exercent une influence souvent évoquée. Cumming (2001) parle de la dimension « relationnelle, voire irrationnelle » de l’aide française, qui peut même procéder opaquement, ce que d’autres dénoncent plus brutalement à travers ce qui est désormais parfois désigné comme la « Françafrique ».

2.3.2. Au Royaume-Uni, une mise en place plus tardive qui privilégie le développement 

21Le Ministère du développement se constitue lentement ; le Royaume-Uni est concerné par les indépendances dès les années 1940, mais l’organisation de son aide se met en place dans les années 1960, avec l’administration de la coopération technique, dont le responsable ne participe pas au Cabinet. Avec les travaillistes se crée un Ministère du développement de l’outre-mer, membre du Cabinet. Les alternances politiques auront pour effet de placer l’aide au Cabinet avec les travaillistes, et de l’en retirer avec les conservateurs.

22Le choix du « développement » se distingue de celui, par la France et l’Allemagne, de Ministères de la « coopération ». Le premier terme fait-il référence à la raison sociale de la Banque mondiale, la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, où la marque de John Maynard Keynes est si prégnante ? Du côté de la France et de l’Allemagne, puis, à partir de 1965, des Pays-Bas, la coopération est sans doute plus en harmonie avec la notion d’association avec les pays en développement, qui figure dans le traité de Rome (1957).

Tableau 4 – Royaume-Uni : points de repère chronologiques sur l’aide, 1961-2009

Tableau 4 – Royaume-Uni : points de repère chronologiques sur l’aide, 1961-2009

23Le Ministry of Overseas Development, créé en 1964, met en œuvre le livre blanc du Trésor. Il comporte dès l’origine économistes et statisticiens, notamment pour les discussions budgétaires ; ses effectifs, de 23 en 1965, sont estimés à 120 en 1968 (Cumming 2001).

24Faut-il traiter l’aide comme une politique spécifique ou bien comme subordonnée à la politique étrangère ? Si les approches des deux pays ont varié depuis les années 1960, aujourd’hui, le choix qui est fait au Royaume-Uni est clairement le premier.

25En France, le choix est moins lisible ; la préoccupation est d’abord de dissocier mise en œuvre opérationnelle et formulation politique. Celle-ci est le produit d’un équilibre subtil entre le Ministère des affaires étrangères (MAE) et la Direction du Trésor et de la politique économique (DGTPE). La DGTPE est responsable d’environ deux tiers de l’aide française, avec les opérations des institutions financières internationales et le refinancement de l’AFD. L’AFD, opérateur, est placée sous la cotutelle de quatre ministères, mais sa maîtrise des opérations la qualifie pour de nombreuses fonctions stratégiques et en fait un interlocuteur direct des organisations internationales. Le rôle du MAE est ambivalent : substantiel en matière de priorités géographiques et sectorielles, avec une direction générale importante pour gérer la politique d’aide, il souffre d’une attitude souvent dénoncée par ses membres selon lesquels les diplomates considéreraient l’aide comme une activité subalterne.

2.4. Le temps des réformes

26Avec la réduction de l’aide consécutive à la fin de la Guerre froide, un cycle de réformes s’est amorcé.

27En France, après l’élection du président Chirac, il s’engage en 1996, sous le gouvernement Juppé, et vise les carences de coordination entre services, avec

  • la fusion du Ministère de la coopération dans le Ministère des affaires étrangères (MAE) ;

  • l’extension du champ de compétence du ministre délégué chargé de la Coopération, et de la Caisse française de développement (CFD), aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et à l’Afrique du Sud ;

  • l’institution d’un Comité interministériel de l’aide au développement (CIAD), présidé par le premier ministre, pour améliorer la cohérence entre les différents acteurs du dispositif, par une concertation sur les priorités géographiques et les politiques par pays ainsi que sur les positions françaises dans les enceintes multilatérales ;

  • parallèlement, sur le plan local, la création de comités locaux d’aide au développement (CLAD) ; présidés par l’ambassadeur, ils servent de lieux d’harmonisation des programmes des divers intervenants français, y compris des organisations non gouvernementales et des collectivités territoriales.

28Après l’alternance de 1997, le gouvernement Jospin (1997-2002) formule en 1998 une réforme complémentaire, fusionnant les services de coopération des Ministères de la coopération et des affaires étrangères (effective en 1999) dans une Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). A ses côtés, un pôle économique et financier est organisé au sein du Ministère des finances, qui conserve toutes ses compétences, dont la représentation de la France au sein des institutions financières internationales. La Caisse devient l’AFD, « opérateur pivot », qui gère désormais l’essentiel des projets de programmes d’aide sous la tutelle de ces deux pôles, l’Etat se réservant le domaine régalien (défense, police, justice, culture) et les appuis institutionnels.

29Le CIAD est rebaptisé Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID). Un Haut Conseil de la coopération internationale (HCCI) est créé pour assurer un lieu de débat entre la coopération publique, la coopération décentralisée et les organisations non gouvernementales (ONG).

30A la notion de « champ » succède la zone de solidarité prioritaire (ZSP), plus large. La logique de l’ingénierie financière conduit à mutualiser le risque, qui diminue lorsqu’il est partagé entre plusieurs pays et plusieurs secteurs. Aussi, l’AFD a vu sa zone d’intervention progressivement élargie à de grands pays émergents.

Tableau 5 – France : points de repère chronologiques sur l’aide, 1995-2009

Tableau 5 – France : points de repère chronologiques sur l’aide, 1995-2009

31En 2004 le dispositif français d’APD est formellement placé sous la coordination du ministre délégué. Le CICID renforce le pilotage stratégique par la publication de stratégies pays et sectorielles, objets de larges concertations, ainsi que par une programmation annuelle, facilitée par la mise en place de la nouvelle loi d’orientation relative aux lois de finances. La Révision générale des politiques publiques (RGPP) intègre à la DGCID divers autres services du MAE ; la DGCID devient en 2009 la Direction générale de la mondialisation et des partenariats (DGMP). Le HCCI est supprimé ; un haut conseil stratégique devait lui succéder.

32Au Royaume-Uni, dans le domaine de l’aide au développement, la création du DFID en 1997 fait date, inaugurant une ère d’engagement fort, qui se traduit à la fois dans le panorama administratif et par l’objectif affirmé de lutte contre la pauvreté. La responsabilité du département ministériel a été confiée à Clare Short, personnalité politique de premier plan, fait rare qui marque l’engagement politique du chef du gouvernement d’alors, Tony Blair.

33Le pilotage stratégique est assez poussé au Royaume-Uni, un des premiers pays à avoir mis en place un système de budget par objectif et des contrats de service public (CSP) triennaux qui offrent une certaine visibilité aux gestionnaires. Les critères de performance des CSP du DFID reprennent, pour des sous-ensembles de pays, des indicateurs associés à la Déclaration du Millénaire.

  • 4 Calculée par l’auteur sur la période 1959-2009 à partir de l’apparition de titulaires de la foncti (...)

34La durée4 d’activité des ministres chargés de l’aide est, en France, de 21 mois et, au Royaume-Uni, de 29 mois ; elle tend à s’allonger au Royaume-Uni où elle devient pratiquement le double de la France (13 mois jusqu’à l’arrivée de Margaret Thatcher en 1979, puis 46 mois).

35AFD et DFID sont largement implantés sur le terrain ; leurs représentations sont distinctes des ambassades. L’AFD exerce par ailleurs des activités dans l’outre-mer français, avec les mêmes agents qui sont chargés du développement.

36Un effort de coordination sans précédent entre donateurs a été engagé dans le cadre européen (en application du mot d’ordre de coordination, de cohérence et de cohésion), puis dans le cadre du Comité d’aide au développement (CAD), ce qui a rapproché les deux pays. Le déliement, décidé au CAD en 2001, a peut-être en outre accéléré leur convergence. Ces évolutions n’interdisent pas que chacun conserve un espace stratégique propre, qui comporte toutefois des points communs et des développements parallèles.

3. Les cadres stratégiques

37Les deux donateurs ont en commun d’avoir une politique ambitieuse, qui offre une gamme étendue d’activités à destination des pays en développement. Celle-ci s’est constituée pendant la période coloniale, qui a préparé les idées du développement.

3.1. L’héritage colonial

38Sans avoir eu la même conception de l’empire colonial ou de son administration, ni les mêmes décolonisations, les deux pays ont tiré une expérience et une connaissance du terrain qui remontent à la mise en valeur coloniale.

3.1.1. La mise en valeur coloniale aux origines du développement

  • 5 Qui deviendra l’Ecole nationale de la France d’outre-mer.

39A l’égard des colonies, une conception impériale prévaut au Royaume-Uni, selon laquelle la colonisation permet d’apporter la civilisation aux « peuples inférieurs ». D’abord, l’organisation coloniale est géographiquement très dispersée et ne s’unifie que dans les années 1920. L’empire français résulte d’une approche nationaliste, en termes de puissance et de grandeur de la France ; plus ramassé et récent, il se dote d’emblée d’un corps commun d’administration, qui reçoit une formation approfondie dans une école coloniale5.

40Dans les années 1920, les deux pays engagent des réflexions et conçoivent des plans pour la mise en valeur des colonies. En France, le ministre des Colonies Albert Sarraut élabore un programme d’investissement qui donnera lieu à une loi portant fixation d’un programme général de mise en valeur des colonies françaises (1921). Il s’agit essentiellement de changer d’échelle et de doctrine dans l’exploitation des ressources des colonies, de passer d’un pacte colonial de dépendance étroite à une mise en valeur en « association étroite avec les populations que l’on doit gagner à l’économie de marché » en les faisant participer au progrès scientifique et économique. A la fin de la décennie, des prêts seront mis en place ponctuellement par la Caisse des dépôts et consignations.

41Le Royaume-Uni connaît une évolution parallèle, avec l’ancien ministre des colonies Lord Milner, qui a plaidé dès 1919 en faveur d’un effort systématique pour développer les infrastructures et les ressources des colonies britanniques.

42Si aucun de ces deux projets n’a vraiment entraîné une mobilisation financière substantielle, avec eux apparaît la notion que l’exploitation directe n’est plus de mise et que l’investissement sert l’intérêt de la colonie comme du colonisateur, à terme, de façon diffuse et indirecte. Chauveau (1994) montre combien l’approche du développement rural est marquée, jusqu’à la Banque mondiale, par l’expérience du Plan Sarraut.

43En 1928, au Royaume-Uni, un Colonial Development Act est adopté, orienté vers le développement économique des colonies. Toutefois, son propos est ambigu ; en outre, la crise de 1929 n’est pas favorable à un effort altruiste envers des territoires lointains et cet act a été défendu au Parlement pour son effet sur l’emploi (Abbott 1971). Même si les montants sont restés faibles, sa mise en œuvre associe des dons et des prêts qui provoquent une crise de surendettement dans les territoires les plus riches.

3.1.2. La prise en compte de la dimension sociale

44Cooper (2004) décrit comment cette évolution vers la mise en valeur coloniale s’accompagne dans les sciences sociales d’une tension entre mise en valeur et préservation de l’intégrité des sociétés ; la mise en valeur est perçue comme une menace. Dans les années 1930 et 1940, les sciences sociales semblent voir les territoires coloniaux comme essentiellement ruraux (Cooper 2004), alors qu’éclate une série de mouvements sociaux assez violents en Afrique. La prise en compte de la dimension sociale enrichit la notion de mise en valeur et l’évolution se fait en termes de bien-être des habitants des colonies, selon deux démarches parallèles.

45Dès 1940, un livre blanc (White Paper on Colonial Policy) sert de fondement à une nouvelle approche, qui donne lieu à l’adoption, la même année, d’un Colonial Development and Welfare Act (Abbott 1971). Il augmente substantiellement les montants d’aide (multipliés par cinq), et la fin de la guerre poursuit cet effort avec un nouveau Colonial Development and Welfare Act encore plus favorable (Barder 2005) et l’introduction d’une planification (Dosser 1959).

46En France, pendant la Seconde Guerre mondiale, l’effort de guerre des colonies apporte une contribution importante. Les forces mobilisées au sein de leur population constituent un appoint d’autant plus précieux qu’elles sont souvent exposées lors d’opérations difficiles. Lors de la conférence de Brazzaville, en janvier 1944, le général de Gaulle réunit les représentants de la France libre (essentiellement les responsables des colonies qui l’ont rallié) et se prononce en faveur d’une vision du développement qui associe les ressortissants des colonies. Son discours fonde le développement comme une richesse partagée, et l’aide comme une redistribution étendue en dehors du territoire national, sous l’égide de l’Etat.

3.1.3. Les progrès de l’approche en termes de développement accompagnent le mouvement d’émancipation des colonies

47Le concept de tiers-monde apparaît en 1952 sous la plume d’Alfred Sauvy. Repris par Georges Balandier en 1956, il s’impose dans les pays pauvres, notamment dans les discours des chefs d’Etat et de gouvernement des pays « non alignés ».

  • 6 Dans la définition qu’il propose en 1951 de la « situation coloniale », Georges Balandier note qu’ (...)

48Dans les années 1950, la conception croissante que la mise en valeur et le bien-être peuvent s’associer pour produire un concept proche de ce qui s’appellera plus tard le développement humain est de nature à préparer l’opinion, du côté de la puissance coloniale, que l’indépendance est possible et réaliste. Le développement des sciences sociales sur le terrain colonial (Cooper 2004) induit à la fois une rationalisation de l’entreprise coloniale6 et la préparation au processus de décolonisation (Sibeud 2004). Certes, la question est l’objet de sentiments mêlés : dans les deux pays, ces années voient formuler des inquiétudes sur le coût de l’entreprise coloniale (avec en particulier le cartiérisme en France).

49Les anciens combattants de retour dans leur colonie d’origine jouent de leur côté un rôle important de remise en cause de l’ordre colonial, qui se modifie profondément. La colonisation ne peut plus être aussi autoritaire (abolition du travail forcé en 1946). Des mouvements sociaux parfois violents éclatent, et une élite intellectuelle se développe dans les colonies, élite qui en France occupe des responsabilités politiques, siégeant à l’Assemblée nationale ou au gouvernement, comme Félix Houphouët-Boigny ou Léopold Sédar Senghor.

50Le mouvement des non-alignés se constitue à la Conférence Asie-Afrique de Bandung (Indonésie) en 1955, qui réunit les responsables de 29 Etats des deux continents, à l’invitation de cinq pays (Birmanie, Ceylan, Inde, Indonésie et Pakistan) soudés par la préoccupation de tenir à distance les pressions des grandes puissances, en renvoyant dos à dos colonialisme et néocolonialisme. Le premier sommet du mouvement se tient au Caire en 1961.

51Cette évolution pendant la période coloniale se répète ensuite au niveau de l’approche collective du développement : dans les années 1950-1960, les modèles économiques de référence mettent l’accent sur l’investissement ; ce n’est qu’à la fin des années 1980, après les tensions découlant des crises de la dette et des ajustements structurels, que la vision du développement s’étend à la dimension sociale, et le PNUD introduit le concept de développement humain au début de la décennie suivante. Le monde du développement semble ainsi parcouru de débats récurrents.

3.2. Après les indépendances, une politique à la recherche de légitimité

52L’aide doit faire sa place dans les politiques des anciennes puissances coloniales, comme auprès des anciennes colonies.

3.2.1. Du côté des donateurs

53L’aide doit surmonter plusieurs difficultés.

  • 7 La pratique de l’évaluation est pratiquement congénitale de l’aide postcoloniale : un premier manu (...)

54Sa légitimité doit être démontrée quand il faut décoloniser et renoncer à la pratique « administrative » coloniale ; l’APD mobilisera donc un large soubassement théorique, et s’engage notamment la première dans l’évaluation7.

55Sa motivation est incertaine et souvent irrationnelle ; Niblock (1970) rejette a priori toute motivation éthique ; pour lui, le Royaume-Uni veut offrir une incitation à rester membre du Commonwealth. Quant à la France, la logique est en termes de diffusion de sa culture ; selon Niblock (1970), la motivation de la Guerre froide ne paraît pas résister à l’examen, car il considère que les pays aidés par chaque bloc ne semblent pas les plus susceptibles de basculer dans le camp adverse ; il s’indigne que l’aide ne s’accompagne pas de conditions politiques. Une motivation est certaine : la charge financière de la mise en valeur coloniale doit désormais être partagée, ce qui se traduit par un investissement dans les organisations internationales, où les compétences des administrateurs coloniaux trouvent à se recycler.

56Les relations avec les autres politiques publiques sont complexes et évoluent entre démarcation protectrice (par rapport aux affaires étrangères ou au développement durable – dans un premier temps) et quête de cohérence agressive (à l’égard du commerce international, de l’immigration, de la recherche et de l’environnement, plus récemment…).

3.2.2. Du côté des destinataires

57L’organisation étatique des pays destinataires est marquée par l’administration coloniale, des modes d’organisation liés à de grands projets de mise en valeur et des institutions façonnées par l’indirect rule (Cooke 2003). Les destinataires reçoivent en héritage de la colonisation un système institutionnel et juridique qui servira de socle à des opérations de coopération technique après les indépendances (ce qui permettra de recycler les cadres coloniaux) et à des élaborations ultérieures sous la forme de construction de capacités.

58Dans certains cas, l’indépendance paraît d’abord relativement formelle : dans le cas des colonies françaises, Bancel (2002) décrit comment, de 1956 à 1960, la France s’est donné les moyens de conserver ses principales prérogatives en Afrique par le contrôle de la monnaie, par ses bases militaires, par son aide bilatérale indispensable à des Etats incapables de faire face à leurs dépenses de fonctionnement (l’aide et l’émission étant pendant quelques années entre les mains de la Caisse centrale) et par ses administrateurs. Alors, « tout est en place pour que se poursuive une politique fondée sur la connivence entre les élites de première génération à présent au pouvoir et les autorités métropolitaines, qui conditionne, au-delà des indépendances, la poursuite sous d’autres formes du projet colonial » (Bancel 2002 : 40). Une telle évolution, qui semble être un des éléments constitutifs de la Françafrique, semble plus diffuse au Royaume-Uni.

59L’administration des pays en développement est ensuite réformée (voir notamment Darbon 2003), selon des processus marqués par un recours important à l’expertise, au détriment du politique, dont le discrédit est consommé à la fin des années 1980, après les grands ajustements structurels, lorsque France et Royaume-Uni introduisent une conditionnalité politique dans leur aide puis dans l’aide européenne. Pour autant, cette conditionnalité est peu vigoureuse dans le cadre bilatéral.

3.3. La recherche pour soutenir l’action

60La recherche scientifique a très tôt accompagné le projet colonial. Outre des programmes d’investissement, le FIDES finance les organismes de recherche et de développement communs aux territoires d’outre-mer. Des domaines divers sont abordés, comme la recherche agronomique, médicale, géographique, démographique, anthropologique, etc. Cela peut prendre des formes diverses, avec l’implantation de centres de recherche, la création des instituts Pasteur, voire des musées (Gaugue 1999) ou des jardins botaniques, tel celui de Kew qui permet d’identifier parmi les plantes tropicales celles qui ont le plus grand potentiel économique ; l’objectif est de parvenir à une meilleure connaissance des peuples africains et de faciliter ainsi les politiques coloniales. Haynes (1999) observe, à partir du cas de la médecine coloniale britannique, combien cet investissement contribue à alimenter la thèse de la spécificité du domaine tropical.

61La recherche est ensuite restée une composante importante des deux systèmes d’aide. Une certaine prééminence française tient sans doute en partie à l’organisation du secteur, qui fait une place distincte à la recherche sur le développement et la rend ainsi plus aisément mesurable.

62La fonction stratégique de l’aide s’alimente à cette production, soit directement, soit par des think tanks ; le cas du Royaume-Uni est emblématique avec l’ODI, qui a réuni durablement une masse critique de contributions à la réflexion sur l’aide.

  • 8 Une abondance que ne laissent pas suggérer les points de repère chronologiques qui illustrent cet (...)

63La politique d’aide fait débat dans les deux pays. Au Royaume-Uni, des livres blancs sont produits lors des moments charnière, principalement par les gouvernements travaillistes (en 1960, 1965, 1975, puis à un rythme plus intense à partir de 1998). En France, la politique se cherche et donne lieu à de nombreux rapports de parlementaires ou d’experts, près d’un par an depuis 19618.

64Les diverses productions stratégiques prennent en compte les développements de la recherche. Un premier cas exemplaire est le rapport Jeanneney, qui s’assure notamment les contributions de grands scientifiques tels que le physicien Pierre Auger (ancien directeur à l’UNESCO), le sociologue Georges Balandier ou l’économiste François Perroux, aux côtés de hauts fonctionnaires de divers horizons, tels François Bloch-Lainé, Jacques Donnedieu de Vabres, Claude Gruson ou Simon Nora.

65Ces activités se présentent comme une contribution à une meilleure qualité de l’aide. Le DFID a formulé une stratégie ad hoc 2008-2013 pour cadrer un budget annoncé de l’ordre de 1 milliard GBP. Cet investissement donne lieu à des publications largement diffusées par Internet, directement ou via le portail ELDIS (http://www.eldis.org/​).

3.4. Une politique aux composantes nombreuses

66L’héritage colonial comporte notamment la langue (l’anglais par exemple s’est imposé pour former des élites dans les colonies britanniques et y véhiculer le progrès) et le droit. En France, la politique d’aide attache une certaine importance à la diffusion de la langue, ce qui est souligné par de nombreux analystes (notamment Niblock 1970).

67De 1957 à 1962, des accords de coopération couvrant tous les domaines (politique, militaire, technique) sont signés entre la France et ses anciennes colonies.

68La dimension financière peut être comprise de façon très large ; les deux pays consentent des financements sous forme de participations. La coopération monétaire structure les anciennes colonies françaises dans la zone franc ; si elle a été, par périodes, très controversée, elle a offert une sécurité monétaire appréciable.

69La culture est indissociable de la promotion de la langue ; encore son rôle dans le projet international des deux pays est-il inégalement formulé. Hayter (1965) évoque aussi le besoin de rayonnement qui pousse la France à faire pénétrer ses idées et sa civilisation dans d’autres parties du monde.

3.5. Une participation importante à la vie multilatérale

70Les deux pays entretiennent des institutions ambitieuses, actives dans la vie internationale, et sont les promoteurs de clubs internationaux – Commonwealth, Francophonie – ou autres groupes informels tel le Club de Paris.

3.5.1. Elargissement des modalités de coopération

71Dans la conception de la gouvernance mondiale de la vie économique et financière, si les Etats-Unis ont exercé un leadership certain, le Royaume-Uni s’est illustré avec notamment la contribution à la conférence de Bretton Woods (1944) d’une délégation dirigée par John Maynard Keynes, dont les débats avec Harry Dexter White ont constitué l’essentiel de la conférence ; ces deux pays ont en fait « multilatéralisé » leurs négociations bilatérales financière – notamment après l’octroi du prêt-bail – et commerciale – les Etats-Unis souhaitant remettre en cause la préférence coloniale au Royaume-Uni pour un accès plus facile à ce marché (Largentaye 2009). La France, pour sa part, y avait envoyé notamment Pierre Mendès-France, qui sera plus tard président du Conseil, et le traducteur en français de la Théorie générale, Jean de Largentaye.

72La relation avec les autres bailleurs de fonds s’engage, non sans tensions ; les pays nouvellement indépendants utilisent d’abord comme une menace la perspective de mobiliser de nouveaux bailleurs de fonds, ce à quoi sont sensibles les deux anciennes puissances coloniales, non pas tant dans une logique, certes réelle, de Guerre froide, que pour éviter l’érosion de leur zone d’influence ; la France s’inquiète ainsi de l’aide américaine.

73Les donateurs se rencontrent d’abord dans le cadre des diverses institutions multilatérales, puis au sein du CAD et même en dehors de ce cadre (par exemple lors d’un séminaire organisé par l’ODI sur l’efficacité de l’aide en 1966 déjà – voir Chapuis 1967). Avec la Banque mondiale, la relation est marquée par la réserve ; la France comme le Royaume-Uni développeront une propre politique d’aide très stable jusqu’aux années 1980, avec un mélange d’originalité propre à leur histoire, sans s’aligner sur la Banque, voire en ignorant les débats qu’elle soulève (Cumming 2001). Envers l’aide communautaire, même si celle-ci est à l’origine en grande part constituée selon le modèle français et pour les anciennes colonies françaises, la France entretient des résistances (Balleix, à paraître).

  • 9 Depuis 1946, la France a en effet mis en place un système de stabilisation des prix, au niveau du (...)

74Les deux pays proposent des approches nouvelles pour faire face à de nouveaux défis du développement ; en particulier, ils exercent une forte influence sur l’aide européenne (Dimier 2004) en élargissant les modalités de la coopération, par exemple avec la mise en place, dans le cadre des Conventions de Lomé, du système de stabilisation des recettes d’exportation9 (Stabex) et du protocole sucre.

75En outre, ils participent au G-7/G-8, qui dès les années 1980 s’intéresse à l’aide sous l’effet des crises de la dette ; sous la présidence française, le G-7 est saisi d’une première formulation des objectifs internationaux du développement en 1996. En 2009, le premier ministre Gordon Brown joue un rôle important au sein du G-20 pour inclure un volet sur le développement dans la résolution de la crise financière.

3.5.2. Royaume-Uni et France, points focaux de rencontres multilatérales qui prennent appui sur leur ancien empire colonial

76Création impériale de 1884 entre les colonies du Royaume-Uni, le Commonwealth repose à l’origine sur un principe d’allégeance à la couronne britannique. Depuis les Conférences impériales de 1926 et de 1930, où l’indépendance des dominions et des colonies souveraines fut reconnue avant d’être entérinée par le statut de Westminster en 1931, le Commonwealth est une association de pays libres et égaux, qui s’élargit au fil des indépendances ou selon les demandes d’adhésion (Mozambique en 1995). Composé de 10 membres en 1956, il en regroupe 53 aujourd’hui.

77Les Sommets France-Afrique étaient envisagés par leurs promoteurs, les présidents nigérien Hamani Diori et sénégalais Léopold Sédar Senghor, comme un Commonwealth à la française (ce que devait être plus tard la Francophonie). Leur champ a été réduit à l’Afrique (les deux premiers, en 1973 et 1975, ont même été réservés aux pays francophones). Dès 1976, plusieurs pays lusophones ont été invités en tant qu’observateurs. De francophones, ils sont ainsi devenus franco-africains. Depuis 1981, ils sont officiellement dénommés « conférences de chefs d’Etat ».

78Par ailleurs, la Francophonie se structure ; à l’origine cantonnée dans des activités universitaires, elle étend progressivement ses domaines d’activité et se constitue en organisation multilatérale, couvrant un champ qui dépasse rapidement celui de l’espace colonial.

79Les deux pays ont ainsi suscité un multilatéralisme plus ou moins formel, dont ils sont un foyer important, qui rayonne largement. Le Canada, qui participe aux sommets de la Francophonie et à ceux du Commonwealth, y tient une place particulière.

3.5.3. Points communs

80Les rencontres bilatérales sont plus tardives ; tout d’abord, les terrains d’opération sont dissociés et l’esprit de compétition prévaut. Un premier rapprochement s’effectue en 1973 entre la Commonwealth Development Corporation et la Caisse, avec en outre la banque allemande de développement (KfW).

81Mais les points communs l’emportent entre les deux pays européens membres permanents du Conseil de sécurité ; ils mobilisent leur aide pour le développement et pour la paix, encouragent les autres donateurs à soutenir leur effort et entretiennent une réflexion importante sur l’intervention postconflit.

4. L’économie des deux systèmes d’aide

  • 10 Selon le rapport Jeanneney, paru en 1963, l’aide du Royaume-Uni est consacrée à hauteur de 93% aux (...)

82Donateurs importants, la France et le Royaume-Uni, dès les indépendances, dirigent en priorité leur aide vers leurs anciennes colonies10, avec lesquelles ils gardent des contacts privilégiés de toute nature. La logique de l’aide n’est pas seulement de maximiser le critère de performance de l’effort d’APD stricto sensu, mais d’apporter une réponse aux problèmes de développement, ce qui élargit la gamme des concours consentis.

4.1. Montants et allocation de l’aide

83Au début des années 1960, la France et le Royaume-Uni étaient avec les Etats-Unis les principaux bailleurs de fonds, assurant ensemble les trois quarts de l’aide ; les trois pays ont cherché à en faire partager la charge par le biais des contributions multilatérales (avec notamment la création à la fin des années 1950 de l’Association internationale de développement) et européennes ; il en est résulté une érosion de leur effort relatif, qu’illustre le graphique 1 au début de cet article.

84En termes absolus, alors que les montants d’aide semblent plus substantiels du côté français, depuis le début du siècle le Royaume-Uni a procédé à un rattrapage très spectaculaire sous Tony Blair.

Graphique 2 – Aides de la France et du Royaume-Uni, 1960-2009 (en USD constants)

Graphique 2 – Aides de la France et du Royaume-Uni, 1960-2009 (en USD constants)

Source : Comité d’aide au développement (CAD).

Graphique 3 – APD du Royaume-Uni, 1960-2009 (en pourcentage du RNB)

Graphique 3 – APD du Royaume-Uni, 1960-2009 (en pourcentage du RNB)

Source : Comité d’aide au développement (CAD).

85En termes d’effort, si l’aide apparaît comme une politique de gauche au Royaume-Uni, ce constat est plus nuancé en France. Certes, l’aide baisse sous les mandats présidentiels de Valéry Giscard d’Estaing et de Nicolas Sarkozy, mais la contraction d’abord observée sous le premier mandat de Chirac correspond à la cohabitation avec Jospin et elle est suivie d’une reprise sous le deuxième mandat de Chirac (voir graphiques 3 et 4) ; en outre, il y a parfois des facteurs liés à des évolutions marginales de la définition de l’aide.

Graphique 4 – APD de la France, 1960-2009 (en pourcentage du RNB)

Graphique 4 – APD de la France, 1960-2009 (en pourcentage du RNB)

Source : Comité d’aide au développement (CAD).

86Malgré une stratégie affichée d’influence du multilatéral, l’augmentation de l’aide du Royaume-Uni semble se faire en faveur du bilatéral, alors que le tassement de l’aide française se fait à l’inverse en faveur des institutions multilatérales.

Graphique 5 – Parts de l’aide bilatérale et multilatérale dans l’APD du Royaume-Uni, 1960-2009

Graphique 5 – Parts de l’aide bilatérale et multilatérale dans l’APD du Royaume-Uni, 1960-2009

Source : Comité d’aide au développement (CAD).

Graphique 6 – Parts de l’aide bilatérale et multilatérale dans l’APD de la France, 1960-2009

Graphique 6 – Parts de l’aide bilatérale et multilatérale dans l’APD de la France, 1960-2009

Source : Comité d’aide au développement (CAD).

4.2. Allocation par pays

87La préférence coloniale est mise en évidence dans les études économétriques sur l’allocation de l’aide (Berthélemy et Tichit 2004) ; dans la revue de l’aide du Royaume-Uni en 2006, le CAD observe que les deux tiers des destinataires de l’aide du DFID en 2003-2004 sont des membres du Commonwealth.

88Brysk et al. (2002) font valoir que l’Espagne, la France et le Royaume-Uni accordent des montants d’aide proportionnellement plus élevés à leurs anciennes colonies que les autres donateurs du CAD, malgré la normalisation de leurs relations économiques, et tandis que les intérêts économiques de la France et du Royaume-Uni dans ces pays convergeaient vers les niveaux moyens du CAD.

  • 11 Cette concentration sur 14 pays revient à cibler une population de l’ordre de 200 millions d’habit (...)

89Ces caractéristiques sont toutefois susceptibles d’évoluer de manière différente, notamment sous l’effet de mesures convergentes de concentration de l’aide prises par les divers bailleurs de fonds. Au Royaume-Uni, l’effort de concentration a été engagé plus tôt, mais l’aide garde un nombre de destinataires prioritaires assez grand, réparti sur les divers continents. En France, le CICID de juin 2009 a demandé que 60% des ressources budgétaires d’aide aillent à 14 pays pauvres prioritaires d’Afrique subsaharienne ; 50% des dons11 seront concentrés en leur faveur (il s’agit des anciennes colonies françaises auxquelles a été ajouté le Ghana). La France continuera d’intervenir dans d’autres pays, sous des formes différenciées (dons, prêts bonifiés ou faiblement bonifiés, garanties) et selon trois catégories stratégiques : les pays à revenu intermédiaire entretenant des relations privilégiées avec la France, les pays émergents à enjeux globaux et les pays en crise ou en sortie de crise.

4.3. Allocation sectorielle

90Les deux pays offrent une large gamme d’interventions : recherche, expertise, investissement… Comme ces actions ne relèvent pas toutes de l’APD, les statistiques n’offrent qu’une vision partielle de l’effort. Les deux institutions, le DFID et l’AFD, ont mis en place des systèmes d’information stratégiques (SIS) poussés qui permettent de produire des statistiques sectorielles et qui visent à mieux mesurer les impacts recherchés et réalisés.

91Les modes opératoires des deux institutions sont assez contrastés. Le DFID distribue plus d’aide budgétaire et répartit ses concours de façon assez équilibrée entre les divers Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) (voir tableau 6).

Tableau 6 – Répartition des concours du DFID par OMD

Tableau 6 – Répartition des concours du DFID par OMD

Source : DFID, cité par le CAD dans la revue de l’aide de 2006.

92Du fait de la dispersion de l’aide française, il est difficile d’établir un tableau équivalent pour celle-ci, qui en outre est traditionnellement davantage présentée en termes de secteurs que par OMD. Le tableau 7 analyse la composition de l’aide de façon à faire apparaître, dans sa dernière colonne, l’aide pays programmable (APP), qui constitue une mesure de la marge de manœuvre effective de la politique d’aide.

Tableau 7 – Composition respective de l’APD de la France et du Royaume-Uni, 2005 (en millions USD et en pourcentage)

Tableau 7 – Composition respective de l’APD de la France et du Royaume-Uni, 2005 (en millions USD et en pourcentage)

Source : CAD (2009).

Note : trois rubriques ne sont pas reproduites : frais administratifs, aide passant par d’autres agences et divers.

93Le tableau 7 fait ressortir des différences notables :

  • l’aide alimentaire et les contributions aux ONG représentent l’une et l’autre chacune moins de 1% pour la France et plus de 7% pour le Royaume-Uni ;

  • les coûts imputés des étudiants et l’aide aux réfugiés comptent pour 18% de l’aide française et ne sont pas déclarés par le Royaume-Uni ;

  • si les montants sont à peu près équivalents, l’aide pays programmable est plus importante au Royaume-Uni ; dans les deux pays, elle reste inférieure à la moyenne du CAD.

4.4. Effets de levier et capital-risque

94L’aide des deux pays a fait dès l’origine le choix de proposer un financement par prêts (depuis 1929 au Royaume-Uni et depuis 1946 en France), distinct du crédit visant purement le soutien à l’exportation (lequel est géré, dans les deux cas, dans des institutions différentes). Dès cette époque, cette forme d’intervention a pour conséquence le surendettement des colonies les plus riches, qui ont eu le meilleur accès au crédit et se sont le plus endettées.

95Depuis les indépendances, le Royaume-Uni réduit la part des prêts dans son aide, recherchant une plus grande libéralité, tandis que la France, avec l’AFD, en conserve un volume important.

96La réponse aux besoins des pays en développement l’emporte sur la recherche du caractère déclarable au CAD des efforts financiers. Cela implique de pouvoir présenter une large gamme de concours financiers, en la complétant notamment par une offre de participation. Les interventions en fonds propres jouent un rôle important, notamment lorsque le secteur bancaire conditionne ses prêts par un complément de fonds propres, qui lui apporte autant une certaine garantie financière que l’assurance d’une qualité technique de l’opération. Ces diverses aides sont mesurées par le CAD sous le vocable d’« autres apports publics » au développement.

4.4.1. La Colonial Development Corporation

97En 1948, un Overseas Resources Development Act crée la Colonial Development Corporation (CDC). La motivation est autant de promouvoir l’investissement colonial que d’améliorer l’approvisionnement de la métropole qui se remet difficilement de la guerre et est confrontée aux pénuries. Les agents de la CDC viennent de l’administration coloniale ou ont une expérience des affaires en milieu colonial.

98Les premières années ont été difficiles : si l’organisation a aidé les administrateurs coloniaux à identifier des opportunités de développement, plusieurs de ses projets ont échoué (parfois de façon spectaculaire), mais elle a progressivement amélioré ses techniques de gestion de projet et élargi sa gamme d’opérations (Brain et Cable 2008).

99La CDC change son premier « C » de Colonial en Commonwealth en 1963. Sa mission est d’entreprendre des opérations pour le développement des ressources des territoires coloniaux. Elle voit son domaine élargi aux pays indépendants du Commonwealth et plus généralement aux pays en développement.

100En 1991, ses statuts lui assignent pour objectif « d’assister les territoires d’outre-mer dans le développement de leurs économies ». Elle a pour zone d’intervention 68 territoires et pays en développement, des investissements ou des engagements dans 50 d’entre eux, parmi lesquels 19 en Afrique, 12 dans les Caraïbes, 10 en Asie, 4 en Amérique latine, 4 dans le Pacifique et 1 à Gibraltar en Europe. Son activité consiste essentiellement en investissements, par prêts ou prises de participation, pour l’établissement ou l’expansion d’entreprises du secteur productif dans les pays en développement.

4.4.2. La PROPARCO

101Parallèlement à la création de la Société financière internationale (SFI), filiale du groupe de la Banque mondiale chargée du secteur privé, la France a d’abord développé en 1956 un concept de promotion du secteur privé par des banques locales de développement, dont la plupart de ses colonies ont été dotées. La thèse qui prévalait alors était que le métier de banquier est une activité de proximité. Il fallait donc compléter le système bancaire des territoires en développement par un établissement davantage tourné vers le long terme que ne pouvaient l’être les banques commerciales.

102Dans les années 1970, après une tradition de soutien de l’économie par des prêts bonifiés, distribués par des banques spécialisées par secteur, l’Etat s’engage dans le capital-risque ; l’approche est ensuite étendue au développement, avec la création en 1977 de la Société de promotion et de participation pour la coopération économique (PROPARCO), pour compléter l’approche des banques locales de développement en permettant de financer directement des grosses opérations dans lesquelles pouvaient être engagés des intérêts industriels français. Avec, à l’origine, l’AFD comme unique actionnaire, c’est une institution de capital-risque ; comme la CDC en son temps, elle rencontre d’abord quelques déboires.

103Transformée en société financière en 1990, elle voit son capital réparti entre l’AFD (à hauteur de 71%) et 39 autres actionnaires, institutions financières françaises ou internationales et groupes industriels français. Sa mission est alors de financer et de promouvoir les entreprises privées modernes dont la valeur ajoutée génère un impact direct sur le développement durable des économies dans lesquelles elle est autorisée à opérer.

4.4.3. Partenariats

104Après l’adoption de la Convention de Lomé IV en 1990, les établissements spécialisés dans la promotion de l’investissement se sont regroupés en 1992 au sein du réseau European Development Finance Institutions (EDFI), pour renforcer les liens entre eux et avec les institutions communautaires.

105EDFI réunit 16 institutions financières bilatérales européennes, y compris le Norfund (Norwegian Investment Fund for Developing Countries) et le Sifem (Swiss Investment Fund for Emerging Markets) ; fin 2008, l’investissement total de leur portefeuille était de 17 milliards EUR, dont 4 milliards EUR dans les ACP ; la CDC et la PROPARCO représentent près d’un tiers de cet ensemble, qui peut être comparé avec la SFI du groupe de la Banque mondiale.

106Mettant l’accent sur les opérations économiquement viables, socialement équitables, soutenables sur le plan environnemental et financièrement rentables, ces institutions font preuve d’une grande créativité pour constituer une palette d’instruments financiers (prêts, fonds propres, garanties et ingénierie financière) qui réponde aux besoins des investisseurs privés dans les pays en développement, et marquent ainsi une contribution bilatérale originale au financement du développement.

5. Conclusion

107Les deux anciennes puissances impériales rivales se présentent aujourd’hui comme des donateurs engagés et militants, qui ont contribué à mettre en place une politique commune et coopérative à partir d’histoires, de conceptions et de modèles administratifs différents. Les deux pays mènent une politique complexe. Les termes de l’efficacité de l’aide sont déjà difficiles à appréhender dans des cadres plus restreints, ils le sont d’autant plus dans les champs plus vastes où l’inscrivent la France et le Royaume-Uni : ce serait l’ensemble de la relation « d’amitié » qu’il faudrait pouvoir évaluer, ses destinations et leurs évolutions, les effets de substitution entre les composantes et leurs interactions, etc.

108Peut-on poser la question de l’impact de ces choix et de ces évolutions sur les pays destinataires ? Non seulement examiner l’effet d’une institution donatrice d’aide sur les pays destinataires risque d’être un exercice difficile (d’ailleurs la convergence des stratégies, engagée avec les premières formulations des objectifs internationaux du développement, n’invite-t-elle pas à raisonner en termes de contribution plutôt que d’attribution ?), mais les statistiques font encore défaut pour analyser sur une longue période comment, pays par pays, la France et le Royaume-Uni se sont fait concurrence ou se sont complétés, comment se sont agencés les cofinancements et les divers modes de coopération sur le terrain des deux systèmes.

109Du point de vue de ses partenaires européens, le Royaume-Uni peut parfois sembler suivre plus volontiers les Etats-Unis, mais dans le domaine de l’aide il fait clairement le choix européen d’une mobilisation financière forte, avec la France et l’Allemagne, ces trois pays s’accordant pour une aide ambitieuse : lorsque l’un semble fléchir, les deux autres peuvent exercer une certaine influence faite notamment de « pression par les pairs » et d’incitation morale.

110Alors que les Etats membres de l’Union européenne se sont engagés en 2005 à consacrer 0,7% de leur RNB à l’APD en 2015, les effets de la crise ou les changements politiques remettront-ils en cause cet engagement en France et au Royaume-Uni ? L’une et l’autre ont été des grandes puissances, ce qui subsiste aujourd’hui sous la forme d’ambitions diplomatiques encore importantes, malgré l’influence croissante de nouveaux acteurs. C’est que leur aide, bien dotée et polymorphe, joue un rôle substantiel. Mais la seule analyse de l’aide, sujet de cet article, ne permet pas de rendre compte du champ plus large où ces deux pays l’inscrivent ; si on a pu mentionner le rôle des aides à l’investissement avec la PROPARCO et la CDC, comment rendre compte des autres formes de coopération, par exemple dans les domaines culturel, commercial (avec notamment l’effet du protocole sucre) ou encore monétaire (avec la zone franc) ? S’ajoute à cela le jeu complexe de l’invocation d’une conditionnalité politique à partir de 1990 et de son usage très parcimonieux. L’aide, sous l’effet de la mesure régulière du CAD, est l’instrument le plus visible d’un ensemble qui permet de conjuguer l’amitié selon divers modes, et de continuer ainsi à exister en faisant succéder à une domination hégémonique une approche coopérative, où l’on s’attache cependant à garder l’initiative.

111Les stratégies exercent un rôle important, non seulement dans la recherche de légitimité par rapport au bénéficiaire ou au contribuable, mais aussi comme une caractéristique propre à la dimension globale de la politique d’aide (Pacquement 2009), qui doit convaincre dans de nombreux domaines, et pas seulement dans les pays où l’aide est versée.

112Les institutions ont connu de nombreuses mutations. En rendre compte, même de façon très synthétique, n’est pas simple ; en présenter les grandes étapes se fait au détriment du multilatéral, dont la complexité résulte du croisement de celle des systèmes des grands pays. Le rôle du multilatéral est d’autant plus important que c’est plus que la somme des positions des divers Etats membres – parmi lesquelles France et Royaume-Uni sont très influents du fait de leur expérience de terrain et de la masse critique de l’aide distribuée : les institutions internationales ont leur propre tropisme et rétroagissent sur les politiques de leurs membres. Cette dialectique, qui demande à être examinée en détail pour ces grands donateurs, joue dans le même sens en France et au Royaume-Uni : passant dans le cadre multilatéral, la question de la gestion coloniale est devenue un défi global, permettant d’alléger la contribution des anciens colonisateurs. La France a tendance à augmenter la part dévolue au multilatéral ; mais pourra-t-elle y conserver son influence si elle réduit la part du bilatéral en deçà d’un seuil sous lequel ils s’aligneraient de facto sur ces institutions ? Symétriquement, la montée de la part du bilatéral au Royaume-Uni ne risque-t-elle pas de réduire la portée de ses messages ?

113Le dilemme se pose dans les mêmes termes avec l’harmonisation de l’aide. Si l’on mise sur la construction d’une politique globale, cela réduit la part laissée à la « marque nationale ». La France mise sur l’excellence opérationnelle, avec l’AFD, tandis que le Royaume-Uni exerce un réel leadership stratégique avec le DFID. En cela, les deux modèles évoluent différemment ; les échanges accrus entre eux permettront sans doute à ces stratégies d’être complémentaires, et c’est assurément le prix à payer pour qu’elles soient ensemble influentes et efficaces.

114Les sondages divers montrent que les deux pays ont une opinion publique favorable à l’aide. Acceptera-t-elle ces évolutions ?

115L’histoire de l’aide permet de révéler des questions stratégiques importantes pour mieux comprendre ce qui s’apparente de plus en plus (et le mieux) à une politique globale.

  • 12 Première réunion depuis l’élection du président de la République en 2007.
  • 13 Le papier du Parti conservateur l’énonce clairement et les deux documents mettent en avant la reco (...)

116Cet article a été rédigé à l’été 2009, marqué en France par les décisions du CICID, qui arrête les orientations de l’aide12, et au Royaume-Uni par la publication de deux documents stratégiques, l’un du DFID et l’autre du Parti conservateur. Ces moments se prêtent à une lecture convergente : la question de l’organisation de l’aide ne se pose plus au Royaume-Uni13, et elle n’est plus qu’au stade du réglage fin en France, après la mise en place d’une nouvelle direction au MAE. Avec un effort global comparable, les deux pays affichent une aide modernisée. Celle du Royaume-Uni réaffirme un engagement fort en faveur des Objectifs du Millénaire, repris également par le document du Parti conservateur, tout en regrettant que ceux-ci paraissent désormais faire l’objet d’une certaine désaffection de la part des donateurs. S’agit-il d’un message adressé au voisin d’outre-Manche ?

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Notes

1 De 1950 à 1955, le ministère, puis, à partir de 1953, secrétariat d’Etat chargé des relations avec les Etats associés a mis en œuvre la politique française avec le Cambodge, le Laos et le Vietnam. Après sa suppression en 1955, ses attributions furent transférées au ministère des Affaires étrangères.

2 Vendue en 2008 à des investisseurs russes, la rue Monsieur voit partir les derniers services de coopération en 2009.

3 Loi nº 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l’établissement, au financement et à l’exécution de plans d’équipement et de développement des territoires relevant du Ministère de la France d’outre-mer.

4 Calculée par l’auteur sur la période 1959-2009 à partir de l’apparition de titulaires de la fonction.

5 Qui deviendra l’Ecole nationale de la France d’outre-mer.

6 Dans la définition qu’il propose en 1951 de la « situation coloniale », Georges Balandier note qu’elle « apparaît comme possédant, d’une manière essentielle, un caractère d’inauthenticité ; elle cherche, constamment, à se justifier par un ensemble de pseudo-raisons ». De façon consentante ou à leur insu, les sciences sociales ont contribué à l’élaboration de certaines de ces « pseudo-raisons » et elles ont été assez systématiquement convoquées par les discours de légitimation d’une domination qui se drapait volontiers dans les oripeaux de la rationalité et de la modernité (Sibeud 2004).

7 La pratique de l’évaluation est pratiquement congénitale de l’aide postcoloniale : un premier manuel sur l’évaluation est publié par l’UNESCO en 1959 ; pourtant, cette pratique n’arrive que lentement dans les pays donateurs ; elle est introduite en France à la fin des années 1970.

8 Une abondance que ne laissent pas suggérer les points de repère chronologiques qui illustrent cet article ; chacun a joué un rôle dont il n’est pas possible de rendre compte ici.

9 Depuis 1946, la France a en effet mis en place un système de stabilisation des prix, au niveau du producteur, de certains produits agricoles, destiné à protéger les producteurs contre les fluctuations brutales des cours sur le marché mondial (Durand-Réville 1962).

10 Selon le rapport Jeanneney, paru en 1963, l’aide du Royaume-Uni est consacrée à hauteur de 93% aux territoires, colonies et pays du Commonwealth, et l’ensemble des Etats africains et malgache, l’Algérie, les départements et les territoires d’outre-mer, le Maroc et la Tunisie représentent près des neuf dixièmes de l’aide française.

11 Cette concentration sur 14 pays revient à cibler une population de l’ordre de 200 millions d’habitants.

12 Première réunion depuis l’élection du président de la République en 2007.

13 Le papier du Parti conservateur l’énonce clairement et les deux documents mettent en avant la reconnaissance de la qualité de l’institution, dont les conservateurs confirment désormais la place au sein du Cabinet.

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List of illustrations

Title Graphique 1 – Efforts d’aide comparés de la France et du Royaume-Uni, 1960-2009
Credits Source : Comité d’aide au développement (CAD), courbes des données et tendances polynomiales.
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Title Tableau 1 – France : le Ministère de la coopération hérite en partie du Ministère des colonies (échelle de temps de gauche à droite, non proportionnelle aux durées)
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Title Tableau 2 – Royaume-Uni : fusion de l’administration coloniale et des affaires étrangères (échelle de temps de gauche à droite, non proportionnelle aux durées)
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Title Tableau 3 – France : points de repère chronologiques sur l’aide, 1957-1995
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Title Tableau 4 – Royaume-Uni : points de repère chronologiques sur l’aide, 1961-2009
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Title Tableau 5 – France : points de repère chronologiques sur l’aide, 1995-2009
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Title Graphique 2 – Aides de la France et du Royaume-Uni, 1960-2009 (en USD constants)
Credits Source : Comité d’aide au développement (CAD).
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Title Graphique 3 – APD du Royaume-Uni, 1960-2009 (en pourcentage du RNB)
Credits Source : Comité d’aide au développement (CAD).
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Title Graphique 4 – APD de la France, 1960-2009 (en pourcentage du RNB)
Credits Source : Comité d’aide au développement (CAD).
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Title Graphique 5 – Parts de l’aide bilatérale et multilatérale dans l’APD du Royaume-Uni, 1960-2009
Credits Source : Comité d’aide au développement (CAD).
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Title Graphique 6 – Parts de l’aide bilatérale et multilatérale dans l’APD de la France, 1960-2009
Credits Source : Comité d’aide au développement (CAD).
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Title Tableau 6 – Répartition des concours du DFID par OMD
Credits Source : DFID, cité par le CAD dans la revue de l’aide de 2006.
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Title Tableau 7 – Composition respective de l’APD de la France et du Royaume-Uni, 2005 (en millions USD et en pourcentage)
Credits Source : CAD (2009).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/114/img-13.png
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References

Bibliographical reference

François Pacquement, « Le système d’aide au développement de la France et du Royaume-Uni : points de repère sur cinquante ans d’évolutions depuis la décolonisation »,International Development Policy | Revue internationale de politique de développement, 1 | 2010, 55-80.

Electronic reference

François Pacquement, « Le système d’aide au développement de la France et du Royaume-Uni : points de repère sur cinquante ans d’évolutions depuis la décolonisation », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 1 | 2010, Online since 22 March 2010, connection on 25 September 2017. URL : http://poldev.revues.org/114 ; DOI : 10.4000/poldev.114

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About the author

François Pacquement

Chargé de mission Histoire et héritage à l’Agence française de développement.

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