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1 | 2010
Dossier | Africa: 50 years of independence — Review | Major development policy trends
Dossier | Afrique : 50 ans d’indépendance — Revue | Évolutions des politiques de développement

Les relations de la Suisse avec l’Afrique lors de la décolonisation et des débuts de la coopération au développement

Marc Perrenoud
p. 81-98
Translation(s):
Switzerland’s relationship with Africa during decolonisation and the beginnings of development cooperation

Abstract

Pendant le xixe siècle, la Confédération helvétique s’est abstenue de participer à l’expansion coloniale. Toutefois, des Suisses y ont pris part dans le sillage des puissances européennes. Dès le début des années 1960, une nouvelle dimension caractérise les relations de la Suisse avec l’Afrique : la Confédération organise l’aide publique au développement, en collaboration avec des organisations privées. Favorisées par l’image non coloniale de la Suisse et gérées en ménageant les grandes puissances, ces activités expriment des spécificités helvétiques et se modifient à cause de l’évolution internationale, notamment de la Guerre froide. Les débuts de la coopération sont imprégnés par un helvétocentrisme, par l’espoir que des actions ciblées vont résoudre les difficultés. Convaincus de la valeur exemplaire de leur modèle économique et politique, les Suisses affirment agir au nom de la neutralité et de la solidarité. Toutefois, d’autres neutres, notamment la Suède, consacrent une proportion plus élevée de leur PNB à la coopération avec le tiers-monde. La solidarité semble jouer un rôle plus important dans les discours et les politiques suisses que dans les multiples aspects des relations extérieures. L’Afrique occupe une place primordiale dans la coopération suisse au développement, qui accorde la priorité aux pays les plus pauvres et qui se modifie en fonction des évolutions en Suisse et dans le monde.

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Full text

1. Introduction

1La position internationale de la Suisse suscite des interrogations : s’agit-il du pays des banques, du berceau de la Croix-Rouge, d’un modèle humanitaire, d’un exemple de générosité ou d’une puissance égoïste et profiteuse ? Les spécificités des relations de la Suisse avec l’Afrique ressortent d’études historiques récentes qui remontent jusqu’au xviiie siècle. Dès le début des années 1960, une nouvelle dimension caractérise les relations de la Suisse avec l’Afrique : la Confédération organise l’aide publique au développement, en collaboration avec des organisations privées. Ces activités, menées au nom de la neutralité et de la solidarité, expriment des spécificités helvétiques. Afin d’examiner ces multiples composantes de l’histoire, cet article est divisé en trois parties consacrées respectivement aux relations de la Suisse avec l’Afrique lors de la décolonisation, aux débuts de l’aide publique au développement et, enfin, à l’évolution de la politique de coopération dans les années 1970 et 1980.

2. Les relations de la Suisse avec l’Afrique lors de la décolonisation

2Dès le xviie siècle, des Suisses découvrent l’Afrique. Des mercenaires participent à des opérations militaires et parfois s’installent dans les territoires conquis. Des hommes d’affaires s’impliquent dans la traite des esclaves. Pendant le xixe siècle, alors que des Etats européens bâtissent des empires coloniaux, la Confédération suisse s’abstient de participer à cette expansion territoriale. Toutefois, des Suisses se placent dans le sillage des puissances coloniales. Des commerçants, des industriels, des banquiers, des agriculteurs participent aux processus de colonisation. De plus, des missionnaires suisses quittent leur patrie pour diffuser leurs convictions religieuses. Ils tentent de convertir des Africains et contribuent aux activités des mouvements anti-esclavagistes. Dans le même ordre d’idées, en réaction à la participation d’officiers, d’administrateurs et de commerçants suisses à la rude colonisation du Congo par la Belgique, des intellectuels, pour la plupart protestants et romands, lancent au début du xxe siècle un mouvement de défense des indigènes. Dès son installation en 1828 à la Côte-de-l’Or (actuel Ghana), la Mission de Bâle s’engage dans la lutte contre la traite et, afin de développer d’autres activités économiques, favorise la culture du cacao, ce qui permettra au Ghana de devenir le plus important producteur de cacao du monde à la veille de la Première Guerre mondiale (Franc 2008). A partir de la seconde moitié du xixe siècle, la couverture géographique des missions protestantes et catholiques suisses s’étend à toute l’Afrique noire et au Maghreb. Leurs activités sont religieuses, sociales et culturelles (Harries 2007). L’ouverture d’écoles permet de favoriser l’alphabétisation, surtout dans les zones rurales. Accusés parfois d’avoir préparé le terrain aux colonisateurs, les missionnaires formeront dans leurs écoles des opposants au régime colonial. Par exemple, Eduardo Mondlane (1920-1969), fondateur du Front de libération du Mozambique (FRELIMO), et plusieurs dirigeants de ce mouvement sont d’anciens élèves de missionnaires suisses. Ceux-ci construisent aussi des hôpitaux ou des postes sanitaires et ils donnent une formation professionnelle aux Africains.

  • 1 Rapport du Département politique fédéral (DPF) du 23 février 1961, qui comprend des statistiques s (...)

3Sur le plan commercial, les échanges restent limités : la part de l’Afrique dans les exportations totales de la Suisse reste inférieure à 5 % aux xixe et xxe siècles, tandis que les importations provenant d’Afrique atteignent 3,5 % dans les meilleures années. Toutefois, des conditions particulières favorisent des relations économiques importantes, liées notamment au cacao pour le chocolat, au coton égyptien pour le textile, à l’or d’Afrique du Sud pour les banques. De plus, des hommes d’affaires suisses travaillent pour des entreprises françaises, britanniques, allemandes ou belges. Des sociétés suisses développent des activités en Afrique au cours de la seconde moitié du xxe siècle. En 1959, leur personnel compte 7533 personnes (dont 311 Suisses)1. En 2000, cet effectif atteint 40 451 personnes (soit 2,3 % des effectifs dans le monde), sans compter les 19 968 personnes qui travaillent pour des entreprises suisses en Afrique du Sud (1,2 % du total).

2.1. Les émigrés suisses en Afrique

4Sur l’ensemble du continent africain, le nombre de Suisses (y compris les doubles nationaux) passe d’une dizaine de milliers en 1945 à plus de 17 000 en 2000. Cette somme recouvre des disparités : au début des années 1950, l’Algérie est le pays où vivent le plus grand nombre de Suisses (plus de 2000). Ce nombre va diminuer dès 1954, puis s’effondrer après l’indépendance en 1962. Dans les autres pays africains, l’évolution est analogue, mais moins marquée (Lenzin 1999). Après 1945, deux pays enregistrent une hausse du nombre des Suisses : le Congo belge jusqu’à la fin des années 1950 (Kaufmann 1993) et l’Afrique du Sud, seul pays africain qui enregistre une tendance continuelle à la hausse du nombre des Suisses installés sur ses terres : moins d’un millier avant 1939, ils sont 3317 en 1955 et 4325 en 1965. En 1974, près de la moitié des Suisses d’Afrique sont installés en Afrique du Sud (Perrenoud 2002a). Leur nombre dépasse les 8000 au cours des deux dernières décennies du xxe siècle. On peut noter d’autres pays où plus de 500 Suisses résident en 1965 : la Tanzanie (646), le Ghana (517) et le Nigeria (513) (Lenzin 1999). La décolonisation implique donc un basculement géographique : le pays africain qui attire le plus de Suisses n’est plus l’Algérie, mais l’Afrique du Sud. Il en résulte des liens étroits qui vont poser des problèmes à la Suisse dans ses relations avec les autres pays africains, les organisations internationales et les adversaires de l’apartheid (Kreis 2007).

5A la fin des années 1950, des Suisses installés en Afrique et qui partagent les idéologies des milieux coloniaux s’opposent à la décolonisation. Toutefois, la politique fédérale est déterminée à Berne par d’autres considérations. Caractérisée par la neutralité, la politique étrangère de la Confédération est dirigée, de 1945 à 1961, par Max Petitpierre (1899-1994). On sait qu’il utilise la maxime « Neutralité et solidarité » pour préconiser une politique active et promouvoir l’aide aux pays « sous-développés ». Dans cette perspective, la Confédération s’engage dans des projets dirigés depuis la Suisse ou dans le cadre d’organisations internationales. Elle s’efforce de ne pas se laisser identifier aux puissances coloniales et de ne pas apparaître comme un pays impérialiste.

6En septembre 1959, lors de la conférence annuelle qui réunit les plus éminents diplomates suisses, l’ambassadeur Beat von Fischer (1901-1984) évoque les différents problèmes des relations entre les grandes puissances, la Suisse et l’Afrique :

Quel rôle la Suisse peut-elle jouer dans le domaine de l’assistance matérielle et technique de l’Afrique ? Il est clair que sur ce point nous avons, comme les autres pays, un devoir de solidarité humaine, de charité chrétienne du riche à l’égard du déshérité. Mais ne voulons-nous pas simplement soulager notre conscience ? Il ne faut pas non plus se méprendre sur le fait que les grandes puissances qui poussent tant à l’aide à l’Afrique le font surtout pour des intérêts égoïstes de nature politique, stratégique et économique. Nous assistons aujourd’hui à une seconde conquête de ce continent où l’intérêt du noir comme tel n’est pas plus respecté qu’il ne l’était lors de la première conquête au siècle passé. La Suisse ne doit pas trop suivre ce mouvement intéressé qui équivaut à une implantation soit d’une civilisation à base gréco-latine, soit d’un mode de vie matérialiste ou marxiste avec lesquels les populations africaines n’ont pour le moment que peu d’affinité et qui conduiront très probablement à une stérilisation sinon même à une véritable « boucherie d’âmes noires » comme l’ont dénoncé si justement de nombreux philafricains. Nous risquons de nous rendre responsables de la destruction définitive de l’évolution psychique et organique d’une race qui a, elle aussi, le droit à une vie indépendante. D’autre part, l’industrialisation est presque toujours synonyme de prolétarisation et on peut se demander si nos efforts dans ce sens ne poussent pas les peuples noirs vers le communisme et la démagogie. […] [N]ous aurions avantage à nous concentrer pour le moment sur le domaine de l’éducation et de l’hygiène. Dans ce secteur, nous avons de nombreuses possibilités de réaliser des actions modestes mais d’une utilité certaine et directe. […] Sur le plan de l’éducation politique, il faudrait promouvoir une meilleure connaissance de la valeur du petit Etat, doté de ressources naturelles limitées. La plupart des pays africains appartiennent pour le moment à cette catégorie. Pour eux, la Suisse, avec sa richesse obtenue par le travail, avec son indépendance basée sur la discipline, avec sa paix religieuse et linguistique obtenue par le fédéralisme, est un message d’espoir et un exemple pratique. Il vaut la peine de vulgariser cette formule car nous avons tout intérêt à ce que les pays africains restent indépendants et du côté de l’Europe. [http://dodis.ch/​15105]

7Révélatrices des structures mentales des années 1950, de telles affirmations, susceptibles de froisser des Etats étrangers, sont prononcées dans le cadre confidentiel et feutré d’une réunion interne au corps diplomatique suisse. Une année plus tard, le 9 septembre 1960, lors de la conférence annuelle des ambassadeurs, le chef de la diplomatie suisse, Max Petitpierre, brosse un tableau de la situation internationale. Il insiste sur les menées expansionnistes de l’URSS, qui s’appuie sur des personnalités comme Fidel Castro et Patrice Lumumba et qui crée le désordre en dehors des frontières du monde communiste. Certes, « cela n’est […] pas nouveau. Mais les chances de réussite des communistes en Afrique sont beaucoup plus grandes que partout ailleurs – qu’en Asie par exemple – parce qu’il suffit qu’ils disposent d’un ou deux agents pour entraîner des populations entières. Le chef du gouvernement exerce une influence décisive » (http://dodis.ch/​15109). Selon Petitpierre, la Suisse doit donc s’associer aux efforts de l’ONU en Afrique et participer à la lutte contre le sous-développement afin d’écarter les menaces communistes. Il précise sa conception de la neutralité et de la solidarité :

Il y a un point qui me paraît important. Nous avons tendance à considérer que l’aide la plus urgente est l’aide économique. Je pense que c’est juste pour de nombreux pays, notamment ceux dont la population est sous-alimentée ou qui sont encore incapables d’exploiter leurs richesses naturelles. Mais ailleurs – je pense à l’Afrique – ce sont avant tout les institutions et les cadres qui doivent former la structure de l’Etat qui font défaut. A côté de l’aide économique une aide culturelle est nécessaire. Et à cet égard, je crois que la Suisse a quelque chose à apporter, à cause de la confiance qu’inspirent ses institutions démocratiques et la manière dont elle a surmonté les difficultés résultant de ses diversités. [http://dodis.ch/​15109]

2.2. Les accords bilatéraux avec les nouveaux Etats africains

8Cette politique qui vise à établir de bonnes relations avec les différents camps lors des conflits va être pratiquée en Afrique. L’exemple le plus connu est le rôle de la Suisse dans les négociations d’Evian, qui permettront de signer le cessez-le-feu en Algérie (Perrenoud 2002b). C’est le délégué du Conseil fédéral aux accords commerciaux, Olivier Long (1915-2003), qui, sur proposition formulée à la fin de 1960 par des protagonistes algériens du conflit, établit un contact avec le gouvernement français. Dans le plus grand secret, le diplomate suisse organise en janvier 1961 des pourparlers qui vont permettre des négociations officielles à Evian de mai à juin 1961. Après l’échec de cette première tentative, Long réunit les interlocuteurs pour des entretiens secrets qui aboutissent finalement à la signature des accords d’Evian en mars 1962. En fait, le rôle de la Confédération dans les négociations pour instaurer l’Algérie indépendante doit être replacé dans le contexte de la décolonisation. Tandis que l’émergence de nouveaux Etats en Afrique est observée avec attention, Long est impliqué dans les négociations avec ces pays. La perspective de nouer des relations économiques motive souvent la sollicitude suisse pour les nouveaux dirigeants.

  • 2 Archives fédérales suisses, Berne (dorénavant : AFB), E 2003-3 (-)1976/44, 155. Dans ce carton d’a (...)
  • 3 Par exemple les articles dans la Neue Zürcher Zeitung des 9 mai et 18 juin 1960.

9Dès 1960, des experts sont envoyés en Afrique ; par exemple, la Fédération suisse des associations de fabricants d’horlogerie envoie en mission du 12 juillet au 27 août 1960 Gilbert Etienne, qui rédige ensuite un rapport sur les « perspectives et débouchés horlogers en Afrique au sud du Sahara ». Il souligne à la fois le potentiel du marché africain et les risques d’augmentation de la concurrence étrangère : « Dans ces conditions, l’alternative suivante se présente : a) nous suivons la politique du laisser-faire en acquérant le maximum de profit aujourd’hui, quitte à voir par la suite nos ventes piétiner ou reculer ; b) nous prenons des mesures de défense sans attendre que nos positions n’aient été sérieusement entamées. »2 Il préconise donc d’aider des pays comme le Ghana en y développant la formation professionnelle horlogère avec des moyens privés et publics, ce qui apportera à la Suisse une « excellente forme de publicité ». D’autres milieux d’affaires manifestent un vif intérêt pour les nouveaux Etats africains. Le haut fonctionnaire économique Edwin Stopper (1912-1988), qui présidera la direction générale de la Banque nationale suisse de 1966 à 1974, préconise de renforcer la présence suisse en Afrique, dont il rencontre des centaines de dirigeants dès 19603.

10La Guinée, la Tunisie et d’autres pays africains négocient avec des dirigeants helvétiques qui sont entraînés dans des négociations simultanées. Les richesses du sous-sol africain ne se confinent pas au pétrole et au gaz du Sahara. Les ressources minières de la Guinée (notamment la bauxite, l’or et les diamants) attirent des investisseurs suisses qui s’associent souvent à d’autres puissances financières (occidentales dans les années 1960, puis arabes et iraniennes dans les années 1970). Des entreprises importantes (actives dans le secteur bancaire, le commerce international, la production d’aluminium, l’industrie des machines et de l’électricité) entretiennent une présence durable dans la Guinée indépendante. Toutefois, l’évolution interne et externe du pays limite les échanges économiques, car la Suisse est réticente face à un régime qui proclame des objectifs « socialistes » et « révolutionnaires », tandis que la corruption et la gabegie s’installent.

11Néanmoins, l’insistance des diplomates guinéens aboutit à une reprise des négociations bilatérales qui se concluent par un accord de commerce, de protection des investissements et de coopération technique, signé le 26 avril 1962. L’aide au développement se limite à un soutien à la formation professionnelle dans les banques, les postes, le journalisme et l’économie rurale (Schuwey 2005). Les relations commerciales resteront modestes, malgré une reprise des investissements à partir de 1974.

12Le 10 mars 1961, le Conseil fédéral nomme Raymond Probst (1919-2001) à la tête de la délégation suisse pour les fêtes d’indépendance du Sénégal et le charge de développer les contacts avec les pays africains. Le diplomate séjourne ainsi de mars à mai 1961 dans différentes capitales (Dakar, Conakry, Monrovia, Abidjan et Bamako). Dans son rapport final, Probst dresse un tableau positif de l’image de la Suisse dans ces pays où la Suisse est considérée comme un pays neutre, sans passé colonial ni politique impérialiste4. L’image positive de la Suisse parmi les Africains permet aux diplomates helvétiques de nouer des contacts importants. En automne 1961, les autorités fédérales mènent des entretiens avec la Tunisie indépendante : il est prévu de favoriser la coopération et l’aide technique entre les deux pays. Des dispositions pour protéger les investissements en Tunisie ont été élaborées d’entente avec les organisations patronales suisses (industries, holdings et banques). La préoccupation constante de ménager l’ancienne puissance coloniale apparaît aussi dans les relations avec l’Algérie : il convient de ne pas donner l’impression que la Confédération veut s’emparer des parts de marché que la France devra abandonner. Malgré les possibilités d’expansion économique en Afrique, les dirigeants suisses sont conscients du poids économique et politique de la France, qui reste un des principaux partenaires de la Confédération. Il en résulte une grande prudence des négociateurs suisses qui évitent d’irriter l’ancienne puissance coloniale (Perrenoud 2005).

  • 5 En 1969, la Suisse atteint le nombre de 25 pays avec lesquels elle a signé des accords qui traiten (...)

13Conclu le 12 mars 1962, l’accord de commerce, de protection des investissements et de coopération technique avec la Tunisie est le premier d’une série d’accords bilatéraux qui comportent ces trois chapitres. Il servira de modèle aux documents signés en 1962 avec le Niger, la Guinée, la Côte d’Ivoire et le Sénégal5. Dès avril 1962, après la signature des négociations d’Evian, Long affirme que les entretiens franco-algériens ont permis d’accroître le capital de sympathie dont bénéficie la Suisse dans différents pays et que les frais de quelques centaines de francs provoqués par ces négociations représentent un bon investissement aux effets multiples, supérieurs à ce qui peut être obtenu en dépensant des centaines de millions de francs au titre de l’aide aux pays sous-développés.

2.3. Le cadre multilatéral

  • 6 E 2800/1990/106/ vol. 2, « C.N. » [27.6.1961], AFB.

14Les relations de la Suisse avec les pays africains ne se confinent pas aux échanges bilatéraux. Sur le plan multilatéral, la Suisse adopte un profil bas puisqu’elle n’adhère pas à l’ONU, alors que la Suède en devient membre dès 1946. Toutefois, des actions décidées par les organisations internationales bénéficient, à maintes reprises, du soutien de la diplomatie suisse. En juin 1961, à la veille de quitter le Conseil fédéral, Petitpierre résume sa politique, devant la Commission des affaires étrangères du Conseil national, par une formule : « L’envoi d’un bon expert au Congo vaut bien un discours à l’Assemblée générale des Nations unies. »6

15Il est très probable que Petitpierre fasse allusion à Victor H. Umbricht (1915-1988) : ce diplomate, devenu directeur de l’Administration fédérale des finances de 1957 à 1960, démissionne en septembre 1960 pour travailler comme conseiller financier au service des Nations unies au Congo. Il quittera ce pays en 1961 au terme d’une mission très mouvementée, mais restera actif dans le cadre des organisations internationales, notamment en Afrique australe. Son séjour au Congo s’insère dans une série d’activités suisses qui résultent d’un appel adressé le 17 juillet 1960 par le secrétaire général de l’ONU, Dag Hammarskjöld, au président de la Confédération, Max Petitpierre, dont la réponse positive part le même jour (Birri 2007, 56-80, 96-98). Dès le lendemain, un avion de Swissair s’envole vers le Congo avec du lait en poudre. Par la suite, d’autres vols permettront d’apporter une aide alimentaire et de transporter des troupes et du matériel pour l’ONU. Une unité médicale suisse prend en charge un hôpital à Léopoldville. De 1960 à 1963, d’autres experts et conseillers suisses partiront pour le Congo, où leur nombre culminera en janvier 1961 à 112 collaborateurs engagés dans le cadre d’organisations internationales. Pour des raisons de sécurité et de neutralité, les autorités suisses limitent leur aide bilatérale à l’octroi de bourses pour des étudiants congolais. A partir de novembre 1960, le Conseil fédéral propose de financer des séjours dans les universités suisses, ce qui posera différents problèmes. Dès septembre 1962, le Département politique fédéral (DPF) décide de soutenir la formation universitaire sur place, pour des motifs d’efficacité. En 1960 et 1961, des organisations privées financent le séjour en Suisse de dizaines d’étudiants venant du Katanga. Comme l’a montré Marisa Birri, les motivations anticommunistes et économiques caractérisent les attitudes suisses face au Congo au début des années 1960.

  • 7 Lettre du 18 novembre 1961 de Jean Stroehlin au DPF, E 7110/1972/32, vol. 111, AFB.

16Les structures suisses d’aide au développement constituent un réseau complexe qui doit tenir compte de multiples paramètres (Hug et Mesmer 1993). Il convient aussi d’agir avec discrétion et de développer des activités qui ne froissent pas les anciennes puissances coloniales. En novembre 1961, l’ambassadeur de Suisse à Abidjan, après des entretiens avec des fonctionnaires internationaux, tient « à relever que, s’il est déjà très difficile d’aider les pays en voie de développement – parce qu’il est toujours délicat de donner et de le faire à bon escient –, cela devient une véritable gageure dans les anciens territoires français ou anglais, où Paris et Londres maintiennent leur influence avec une jalousie qui les fait lutter contre l’assistance technique des autres pays ou des organisations internationales »7.

3. Les débuts de l’aide publique au développement de la Suisse en Afrique

  • 8 Procès-verbal du Conseil fédéral du 5 avril 1961, E 2500/1990/6, vol. 69, AFB. Les mots « assistan (...)
  • 9 Pendant la guerre du Biafra, il sera commissaire général du Comité international de la Croix-Rouge (...)

17Dans l’histoire de l’aide suisse au développement, l’année 1959 marque une césure à cause de l’augmentation des moyens financiers et de la création, avec l’appui des milieux économiques, de la Fondation suisse d’assistance au développement technique (Swisscontact dès 1974) (Brugger 1992). Ce rapprochement d’hommes d’affaires et de personnalités actives à l’étranger stimule une hausse des dons et la création d’une nouvelle entité au sein de l’administration fédérale (Ginalski 2006). La coopération technique, auparavant gérée par l’Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail, est dirigée par le Délégué du Conseil fédéral à la coopération technique, nommé le 17 mars 1961 (Matzinger 1991, 190-204). Cette création implique l’emploi de nouveaux termes : dans les années 1950, le Conseil fédéral préconisait l’« assistance technique » par des messages au Parlement. Le 5 avril 1961, le DPF précise qu’à l’instar de la pratique suivie par d’autres Etats, notamment les Etats-Unis d’Amérique, le Royaume-Uni et la France, le terme « assistance technique » devrait être abandonné et remplacé par celui de « coopération technique ». D’une part, cette expression caractérise mieux l’œuvre d’entraide internationale ; d’autre part, elle évite de froisser le cas échéant les pays en voie de développement8. C’est d’abord Hans Keller (1908-1999) qui est chargé de coordonner les aides publiques et privées (Gerster 1992). Puis, de 1963 à 1966, August Lindt (1905-2000) occupe cette fonction (Wilhelm et al. 2002). Diplomate éminent, qui fut haut-commissaire de l’ONU pour les réfugiés de 1957 à 1960, Lindt jouera un rôle considérable9. De 1961 à 1965, le DPF est dirigé par Friedrich T. Wahlen (1899-1985), qui fut directeur de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) de 1949 à 1958 et qui manifesta un intérêt durable pour la politique de développement (Giovannini 1992).

18Le 13 juin 1961, le Parlement accorde un crédit de 60 millions CHF pour la coopération technique sur une période de trois ans, ce qui permet d’augmenter l’aide bilatérale qui, pour la première fois dès 1963, dépasse l’aide multilatérale (Renschler 1966). Pendant les années 1960-1964, des pays asiatiques, notamment l’Inde et le Népal, bénéficient des montants les plus importants de l’aide suisse10. En 1963, au sein de l’administration fédérale, des critères pour choisir des pays prioritaires sont élaborés. La situation géographique favorable pour la Suisse, la petitesse du pays, des relations économiques intensives ou la présence d’une colonie suisse active et intéressée sont les trois arguments proposés, notamment au sein de l’influente « délégation économique permanente » qui réunit des hauts fonctionnaires et des représentants des milieux économiques11. Dans le message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale du 29 mai 1964, les critères sont précisés : « celui du petit pays, où l’aide de la Suisse devient relativement plus importante et où les résultats sont plus visibles ; celui de l’existence de colonies suisses actives ; celui enfin des relations culturelles et économiques très étroites, facilitant la collaboration » (FF 1964, 1090).

19C’est ainsi que le Rwanda devient dès octobre 1963 un des pays qui bénéficient d’aides considérables pendant une longue période12. La présence suisse y est importante au cours du xxe siècle : André Perraudin est consacré évêque de Kabgayi en 1956 et restera au Rwanda de 1950 à 1993. Un de ses proches collaborateurs, Grégoire Kayibanda (1924-1976), préside le pays de 1962 à 1973. A la demande de celui-ci, la Suisse met à disposition des conseillers attachés à la personne du président (Gianella 2002). Après avoir visité le pays en 1963, Lindt justifie en septembre 1964 le choix d’une aide prioritaire au Rwanda, qu’il considère comme un pays stable qui se distingue des autres Etats par le fait que le gouvernement n’y gaspille pas les deniers publics dans « des palais et des Cadillacs »13. Cinq diplomates suisses14 se succèdent ainsi de 1963 à 1975, puis un Suisse conseillera le président de 1982 à 1993. Ce petit pays continental et montagneux, très imprégné par le christianisme, a souvent été qualifié de « Suisse africaine ». Certains ont même évoqué des analogies entre les débuts de la Confédération et le Rwanda, entre la noblesse autrichienne et les Tutsis, entre les « montagnards de la Suisse primitive » et les Hutus (Zürcher 2009, 291). Malgré les massacres de 1964, l’aide suisse reste importante : le volume global de la coopération suisse au Rwanda, pour la période de 1963 à 1993, se chiffre à quelque 292 millions CHF. En 1994, le génocide provoquera un tel traumatisme que le chef du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) chargera un groupe d’étude d’analyser et d’évaluer les activités suisses dans ce pays (Voyame et al. 1996).

20Les critères pour se concentrer sur certains pays sont parfois d’autres arguments que ceux qui sont affirmés dans les déclarations officielles. C’est le cas de la Guinée, qui sera privilégiée au début des années 1960. Dans un rapport du 20 mai 1964 sur les « possibilités pour la coopération technique suisse en Afrique occidentale d’expression française », le professeur Roy Preiswerk (1934-1982) indique que la Guinée a « fait l’objet d’un sabotage assez monstrueux au moment du départ des Français », puis elle a subi des expériences malheureuses d’aides fournies par les pays communistes (Schuwey 2005, 42). La Suisse peut donc saisir des opportunités dans un pays à la fois opposé à l’ancienne puissance coloniale et déçu par les prestations fournies par les pays de l’Est. Toutefois, des difficultés apparaîtront et la Guinée ne bénéficiera plus d’aides prioritaires de la Confédération.

  • 15 En 2008, il rejoint l’Institut universitaire de hautes études internationales pour former l’Instit (...)

21En 1964, les « centres de gravité » de la coopération suisse sont le Népal, l’Inde, le Rwanda, la Turquie et la Tunisie ; puis, dès 1965, le Cameroun et le Pérou bénéficient aussi d’une sollicitude prioritaire, qui s’étend par la suite au Dahomey. Avec l’ajout ultérieur du Kenya et de Madagascar (dans les années 1970), l’Afrique devient le continent privilégié par l’aide suisse, qui consiste aussi à financer le séjour en Suisse de boursiers, avant tout africains. Dans ce contexte, le Centre genevois pour la formation de cadres africains, fondé en 1961, devient en 1962 l’Institut africain de Genève, puis en 1973 l’Institut d’études du développement et en 1977 l’Institut universitaire d’études du développement15.

22Dès les années 1960, la Confédération s’efforce de contribuer au développement de l’Afrique, car c’est le continent qui a subi la plus longue colonisation. Dans les années 1970, celui-ci est considéré comme prioritaire pour la coopération suisse : « L’Afrique compte un grand nombre de pays qui appartiennent au groupe de pays les plus pauvres et, en raison des événements récents, les plus touchés par la crise économique. Devenus indépendants avec peu de moyens propres, peu de cadres qualifiés, et ceci à tous les niveaux, [ils ressentent] un énorme besoin de compensation et d’aide », selon un haut fonctionnaire suisse en 1978 (Dannecker 1978, 43).

4. La politique de coopération dans les années 1970 et 1980

23Au cours des années 1970, la sécheresse dramatique en Afrique subsaharienne et la crise économique déterminent l’évolution de l’aide de la Confédération (Forster 1992). Dès 1973, le Dahomey ne figure plus parmi les pays prioritaires de la coopération suisse, qui augmente ses prestations dans les pays du Sahel. L’articulation entre l’aide au tiers-monde et les relations économiques avec ces pays implique des rapports compliqués entre le département chargé des affaires étrangères (DPF, puis DFAE) et le Département de l’économie publique, en particulier les responsables de la Division du commerce. Les autorités décident une coordination plus étroite entre ceux qui s’efforcent de favoriser le développement des pays du Sud et ceux qui s’attachent à promouvoir les intérêts des entreprises et banques suisses. De plus, la coopération de la Confédération est confrontée aux critiques politiques : celles de droite fustigent les gaspillages et préconisent des restrictions budgétaires ; celles de gauche accusent la politique publique de servir les intérêts économiques suisses ou comparent les sommes consacrées à lutter contre la pauvreté avec les milliards gérés par les banques suisses – celles-ci attirent des capitaux africains et les administrent à titre fiduciaire, comme le montrent les statistiques de la Banque nationale suisse qui indiquent les sommes gérées par pays (Madörin et Ochsner 1998, 146). Ces multiples divergences pèsent sur les débats ardus qui aboutissent, le 19 mars 1976, à la nouvelle « Loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales ».

24Par la suite, les critiques continuent de s’exprimer, notamment lors du voyage en Afrique du conseiller fédéral Pierre Aubert en janvier 1979 ; l’inauguration d’un pont au Cameroun et les visites du chef de la diplomatie dans des pays voisins suscitent des réactions sévères en Suisse : des personnalités lui reprochent de gaspiller l’argent du contribuable, de faire du tourisme en Afrique, de condamner l’apartheid, ce qui est contraire à la neutralité. Ces critiques prennent une telle ampleur qu’elles provoquent des débats de politique étrangère au Conseil national le 14 mars et au Conseil des Etats le 21 mars 1979. Par ailleurs, des chefs d’Etat africains mécontentent des responsables suisses. Par exemple, les constructions décidées à Yamoussoukro par Félix Houphouët-Boigny suscitent de 1979 à 1981 des interventions de parlementaires qui considèrent que ces projets luxueux sont menés au détriment de la population de la Côte d’Ivoire et ne doivent pas bénéficier d’une garantie fédérale pour les entreprises suisses qui y participeraient. Néanmoins, la Confédération continue de s’engager pour l’Afrique. Après avoir décidé en 1974 de contribuer au Fonds africain de développement, elle devient membre de la Banque africaine de développement dès 1980.

25En 1979, le Mozambique devient prioritaire pour l’aide suisse, qui continue de se concentrer sur les pays les plus pauvres (DDC et SECO 2009). Au cours des années 1980, les problèmes posés par l’endettement deviennent prépondérants, tandis que les droits des femmes et des minorités, ainsi que la protection de l’environnement, s’inscrivent désormais parmi les priorités de la politique fédérale, qui s’efforce de tenir compte de l’évolution générale du continent et des bilans tirés des expériences antérieures, désormais soumises à des évaluations plus approfondies.

Tableau 1 – Part de l’Afrique dans les activités de la Confédération pour la coopération technique et les aides financières bilatérales, 1962-1990

Tableau 1 – Part de l’Afrique dans les activités de la Confédération pour la coopération technique et les aides financières bilatérales, 1962-1990

Sources : Rapports annuels de gestion du Conseil fédéral (1980-1990) et FF (1971, 1757).

26Dans son rapport de gestion pour l’année 1990, le Conseil fédéral relève que l’Afrique reste la principale bénéficiaire de l’aide suisse :

L’année écoulée aura marqué les débuts d’un renouveau démocratique en Afrique, mais des formes adaptées au contexte social doivent encore être dégagées par les Africains eux-mêmes pour respecter des principes de valeur universelle. La situation des droits de l’homme s’est aussi améliorée légèrement, mais le chemin à parcourir est encore long. Si la démocratie est une condition du développement, il est aussi vrai que le développement peut favoriser la démocratie.
De nouveaux foyers de troubles sont apparus (Liberia, Rwanda) alors que d’autres conflits perdaient de leur acuité (Angola, Mozambique) ; dans l’ensemble la situation continue d’être préoccupante (Ethiopie, Soudan, Tchad, etc.) et les programmes de coopération au développement ont dû être adaptés en conséquence (Mozambique, Rwanda, Tchad). Le problème des réfugiés est devenu encore plus lancinant.

Les secteurs de coopération le plus souvent retenus sont, en Afrique de l’Est, la santé (Mozambique, Tanzanie, Madagascar), les infrastructures (Tanzanie, Rwanda, Madagascar, Kenya) ainsi que l’environnement, la sylviculture et l’agriculture (Rwanda, Madagascar). En Afrique occidentale, et surtout au Sahel, l’accent est mis sur la satisfaction des besoins fondamentaux (notamment l’approvisionnement en eau), l’aide à l’autopromotion et l’environnement (lutte contre la désertification).

La Suisse a poursuivi sa contribution aux efforts de la communauté internationale en faveur de programmes d’ajustement structurel dans une dizaine de pays d’Afrique. Une attention particulière a été portée aux coûts sociaux de ces ajustements et aux mesures correctives possibles. [pp. 70-71]

27Le gouvernement récapitule ainsi les activités après trois décennies de coopération au développement dans ce continent. On peut remarquer que des pays prioritaires au début des années 1960, comme la Tunisie ou le Congo, n’apparaissent plus dans cette énumération. Les termes utilisés et les objectifs affirmés ont aussi connu une évolution : il ne s’agit plus seulement de coopération au niveau d’une localité, d’une région ou d’une branche économique, mais aussi d’interventions d’ordre macroéconomique ; la Suisse s’efforce ainsi de soulager des pays victimes du poids des dettes, de la chute des prix des matières premières, du déséquilibre de la balance des paiements ou des effets sociaux des programmes préconisés par le Fonds monétaire international (FMI).

28Tandis que la Confédération s’implique davantage dans les organisations internationales, elle consacre à la coopération au développement des moyens qu’il est possible de comparer avec ceux d’autres pays (anciennes puissances coloniales, pays neutres) (voir tableau 2). Il ressort du tableau 2 que la Suisse a tendance à se rapprocher de la moyenne des membres du CAD, mais elle reste parmi les pays qui consacrent une faible part de leur PNB à la coopération.

Tableau 2 – Moyens publics mis à la disposition des pays en développement par les membres du Comité d’aide au développement (CAD), 1961-1971, 1980-1985 (en pourcentage du PNB)

Tableau 2 – Moyens publics mis à la disposition des pays en développement par les membres du Comité d’aide au développement (CAD), 1961-1971, 1980-1985 (en pourcentage du PNB)

Sources : FF (1973, 907 ; 1987, 120).

29En 1981, tirant un bilan comparatif de deux décennies, Jacques Forster peut constater que la Suisse, un des pays les plus riches de la planète, figure régulièrement dans le peloton de queue en ce qui concerne l’aide publique au développement. En comparant six petits pays, qui sont très intégrés dans l’économie mondiale et qui ne sont guère d’anciennes puissances coloniales, il constate qu’au cours des années 1960 et 1970, trois pays scandinaves (Suède, Norvège et Danemark) ont augmenté leurs aides et atteint, voire même dépassé, l’objectif de 0,7 % du PNB. Par contre, l’Autriche, la Finlande et la Suisse se limitent à des montants qui correspondent à une moyenne de 0,2 % du PNB. La Suisse se place au premier rang pour le PNB par habitant et pour les capitaux privés dans le tiers-monde, mais au dernier rang pour le taux de recettes publiques par rapport au PNB (34,0 %, tandis que la Suède occupe le premier rang avec 57,4 %). Forster parvient donc à la conclusion que ces six pays, analogues dans la mesure où ils ont créé entre 1960 et 1962 des instruments légaux et administratifs d’aides publiques, se distinguent par les différences entre leurs efforts en faveur du tiers-monde. Celles-ci ne s’expliquent pas par les capacités économiques et financières de ces pays, mais par le degré d’acceptation, par de très larges secteurs sociaux, d’une pratique de la solidarité internationale : « Ce degré d’acceptation est tributaire de la pratique de la solidarité à l’intérieur des sociétés nationales. Il est encore renforcé par l’existence, au sein de la société, d’un large et vif débat sur le tiers-monde et ses rapports avec le monde industrialisé, fondé sur une formation et une information pluralistes et décentralisées » (Forster 1981, 14). La Suède se situe à la pointe des pays les plus actifs dans la solidarité internationale, tandis que la Suisse, pays libéral où l’Etat joue un rôle réduit et où les attitudes nationalistes imprègnent la société, reste parmi les pays qui consacrent une faible proportion de leur PNB à l’aide au développement.

5. Conclusion

30Le survol d’un demi-siècle de relations entre la Suisse et l’Afrique soulève de multiples questions. Les débuts de la coopération sont imprégnés par un « caractère helvétocentrique » (Dardel 1981, 365), par l’espoir que des actions ciblées et l’exemple de la Suisse vont résoudre les difficultés. Convaincus de la valeur exemplaire de leur modèle économique et politique, les Suisses affirment agir au nom de la neutralité et de la solidarité. Ils visent à occuper des niches particulières que les anciennes puissances coloniales ne peuvent ou ne veulent plus exploiter. Ces activités doivent être à la fois discrètes pour ne pas irriter les grandes puissances occidentales et efficaces afin de profiler la Suisse en Afrique. Il est donc nécessaire de coordonner les efforts (publics et privés) et de se concentrer sur quelques pays prometteurs. Cette solidarité s’inscrit aussi dans le contexte de la Guerre froide. Les autorités suisses considèrent que l’Afrique risque fort de basculer dans le camp communiste. Elles espèrent donc que la coopération suisse avec les nouveaux dirigeants les convaincra de la supériorité du libéralisme politique et de l’économie de marché.

31Toutefois, d’autres neutres consacrent une proportion plus importante de leur PNB à la coopération avec le tiers-monde au cours des années 1960 à 1980.

32Parmi les spécificités helvétiques, la place financière joue un rôle central. Elle contribue à la hausse du PNB suisse (ce qui amoindrit le pourcentage de l’aide publique au développement dans les statistiques du CAD). Elle implique que des transactions qui portent sur des centaines de millions, voire des milliards, de francs suisses s’opèrent en Suisse ou par l’intermédiaire des établissements financiers suisses. Il faudra attendre 1991 et le renversement du président Moussa Traoré, accusé par la presse malienne d’énormes détournements de fonds, pour que le DFAE prenne une décision sans précédent en soutenant financièrement les démarches du gouvernement malien afin de lui permettre de retrouver et de récupérer ces capitaux publics qui auraient pris le chemin de la Suisse.

33Les années 1990 sont déterminées par les conséquences de la chute du Mur de Berlin. Les nouvelles conditions internationales motivent des évolutions : la Suisse adhère au FMI et à la Banque mondiale en 1992, après que le référendum des organisations d’aide au développement, qui avaient critiqué les effets antisociaux de la politique des institutions financières internationales, eut été repoussé en votation populaire. Auparavant, des coopérations avec celles-ci avaient été favorisées depuis les années 1950. C’est seulement en 2002 que la Suisse franchit un pas supplémentaire et adhère à l’ONU, dont la Suède est membre depuis 1946. Au cours des années 1990, les évolutions de pays comme le Rwanda et l’Afrique du Sud contribuent aussi à des remises en cause des politiques suisses en Afrique.

34Depuis des décennies, la Suisse se présente volontiers comme un modèle pour les Africains et les Européens. Certes, sa prospérité et son fédéralisme suscitent l’admiration, mais il n’est pas sûr que la Suisse soit autant appréciée et généreuse qu’elle l’affirme elle-même. La solidarité semble jouer un rôle plus important dans les discours et les politiques suisses que dans les relations économiques extérieures. Les milieux d’affaires suisses s’intéressent aux pays africains de manière sélective et inégale : au début des années 1960, l’ensemble du continent attire l’attention ; par la suite, des pays comme l’Afrique du Sud ou le Zaïre semblent monopoliser les regards, tandis que l’aide publique au développement se concentre sur les pays les plus pauvres. Il en résulte des divergences et des inégalités entre les différents pays et les multiples acteurs. C’est dans ce contexte que l’Afrique occupe une place primordiale dans la coopération suisse au développement.

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Sites Internet

Archives fédérales suisses, avec des publications officielles digitalisées, notamment la Feuille fédérale (qui contient les messages et rapports du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale, 1848-2008) ainsi que le Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale (qui contient les procès-verbaux des séances du Conseil national et du Conseil des Etats, 1971-1995), http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/showHome.do.

Banque nationale suisse, avec des informations sur les relations financières internationales et sur les personnes actives dans les entreprises suisses à l’étranger, http://snb.ch/fr.

Dictionnaire historique de la Suisse, contenant des articles sur les relations avec l’Afrique et les pays africains, ainsi que des articles biographiques et thématiques, notamment « coopération au développement »), http://dhs.ch.

Documents diplomatiques suisses, base de données en ligne avec des documents et des informations sur les relations extérieures de la Suisse jusqu’aux années 1960, http://dodis.ch.

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Notes

1 Rapport du Département politique fédéral (DPF) du 23 février 1961, qui comprend des statistiques sur les relations économiques de la Suisse avec les pays « sous-développés », http://dodis.ch/16278.

2 Archives fédérales suisses, Berne (dorénavant : AFB), E 2003-3 (-)1976/44, 155. Dans ce carton d’archives, cf. aussi le rapport de juillet 1961 du secrétaire central de la Fédération suisse des ouvriers sur métaux et horlogers, André Ghelfi (1921-1996), destiné au Comité de l’Œuvre suisse d’entraide ouvrière (OSEO), « Mission en Afrique noire dans des pays d’expression française ».

3 Par exemple les articles dans la Neue Zürcher Zeitung des 9 mai et 18 juin 1960.

4 Rapport de Raymond Probst du 15 mai 1961, http://dodis.ch/15536. Cf. aussi son rapport du 10 mai 1961 pour le délégué du Conseil fédéral à la coopération technique. AFB, E 2003-3 (-)1976/44, 155.

5 En 1969, la Suisse atteint le nombre de 25 pays avec lesquels elle a signé des accords qui traitent des trois aspects (commerce, protection des investissements, coopération technique) des relations bilatérales.

6 E 2800/1990/106/ vol. 2, « C.N. » [27.6.1961], AFB.

7 Lettre du 18 novembre 1961 de Jean Stroehlin au DPF, E 7110/1972/32, vol. 111, AFB.

8 Procès-verbal du Conseil fédéral du 5 avril 1961, E 2500/1990/6, vol. 69, AFB. Les mots « assistance technique » figurent dans les titres des messages du Conseil fédéral des 14 février 1951, 28 mars 1952, 24 septembre 1954, 14 juillet 1956 et 25 août 1959.

9 Pendant la guerre du Biafra, il sera commissaire général du Comité international de la Croix-Rouge en Afrique (1968-1969), puis conseiller du président de la République du Rwanda de 1973 à 1975.

10 http://dodis.ch/18959 et http://dodis.ch/30132.

11 Séance du 18 septembre 1963, AFB, E 2003-3/1976/44, 16.

12 http://dodis.ch/30687, http://dodis.ch/30255, http://dodis.ch/30258 et http://dodis.ch/30688.

13 Exposé de Lindt lors de la conférence des ambassadeurs du 4 septembre 1964, http://dodis.ch/30812.

14 De 1966 à 1968, ce poste est occupé par Marcel Heimo, qui dirigera la Direction du développement et de la coopération (DDC) de 1974 à 1982.

15 En 2008, il rejoint l’Institut universitaire de hautes études internationales pour former l’Institut de hautes études internationales et du développement.

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Title Tableau 1 – Part de l’Afrique dans les activités de la Confédération pour la coopération technique et les aides financières bilatérales, 1962-1990
Credits Sources : Rapports annuels de gestion du Conseil fédéral (1980-1990) et FF (1971, 1757).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/116/img-1.png
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Title Tableau 2 – Moyens publics mis à la disposition des pays en développement par les membres du Comité d’aide au développement (CAD), 1961-1971, 1980-1985 (en pourcentage du PNB)
Credits Sources : FF (1973, 907 ; 1987, 120).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/116/img-2.png
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References

Bibliographical reference

Marc Perrenoud, « Les relations de la Suisse avec l’Afrique lors de la décolonisation et des débuts de la coopération au développement »,International Development Policy | Revue internationale de politique de développement, 1 | 2010, 81-98.

Electronic reference

Marc Perrenoud, « Les relations de la Suisse avec l’Afrique lors de la décolonisation et des débuts de la coopération au développement », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 1 | 2010, Online since 11 March 2010, connection on 25 September 2017. URL : http://poldev.revues.org/116 ; DOI : 10.4000/poldev.116

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About the author

Marc Perrenoud

Historien, conseiller scientifique de l’édition des Documents diplomatiques suisses (base de données : http://dodis.ch), chargé de rédiger pour le Dictionnaire historique de la Suisse les articles sur les rapports avec les pays africains et sur d’autres aspects des relations internationales de la Suisse.

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