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1 | 2010
Dossier | Africa: 50 years of independence — Review | Major development policy trends
Dossier | Afrique : 50 ans d’indépendance — Revue | Évolutions des politiques de développement
Annual Review

L’aide au développement une fois de plus sous le feu de la critique

Translation(s) of this article:
Official development assistance once more under fire from critics
Gilles Carbonnier
p. 141-147

Full text

L’auteur remercie Nicole Anliker pour sa collaboration à l’élaboration de cet article.

1. Introduction

1Dans la partie suivante de la Revue internationale de politique de développement,les auteurs analysent les grands enjeux et tendances en matière de politique commerciale, de finance, de sécurité alimentaire et de coopération internationale au développement. Leurs contributions se penchent sur les évolutions intervenues en 2008 et 2009 et analysent notamment les implications de la crise financière et des variations de prix des matières premières. Les crises récentes posent des défis particuliers quant au rôle et à la pertinence de la coopération internationale au développement. Pensons à la réforme des institutions financières internationales, à la coopération dans le domaine agricole, à l’aide pour le commerce ou encore à l’adaptation aux changements climatiques.

2Or, la coopération internationale au développement se trouve une fois encore sous le feu de la critique. L’aide publique au développement (APD) est souvent perçue comme peu efficace et rime pour certains avec gaspillage de l’argent du contribuable. Plusieurs auteurs ont récemment publié des ouvrages soulignant que l’aide peut avoir des effets néfastes et agir comme un frein au développement des pays destinataires (Monga 2009 ; Moyo 2009 ; Nwokeabia 2009 ; Tandon 2008). Le renouvellement de cette critique radicale interpelle d’autant plus qu’elle émane cette fois-ci d’intellectuels africains. Même si le ton et l’origine des auteurs changent, les critiques ne disent rien de fondamentalement nouveau. Dès les années 1960, l’aide au développement est remise en cause par divers courants de pensée. Les termes du débat n’ont que peu changé depuis un demi-siècle et, malgré les critiques, l’aide au développement demeure un instrument privilégié « par défaut ».

3Cet article brosse un bref tableau des principales critiques émises à l’encontre de l’APD par des auteurs se réclamant de courants souvent antagonistes (2). L’analyse porte ensuite sur les motivations qui incitent les pays riches à fournir une aide aux pays en développement (3). La conclusion propose de dépasser les oppositions idéologiques en étudiant les tensions inhérentes au système d’aide sous l’angle de la political economy (4).

2. Principales critiques de l’aide

4Depuis une cinquantaine d’années, les critiques à l’encontre de l’aide publique au développement s’inspirent de trois postures idéologiques de base : néomarxiste, populiste et néolibérale. Aujourd’hui, les attaques les plus vives contre le système d’aide opèrent une synthèse inattendue entre ces divers courants a priori antagonistes. Pour les critiques néomarxistes ou radicaux de gauche, l’APD est d’abord un instrument de domination des pays industrialisés sur les pays pauvres. Teresa Hayter (1971) affirme dans son ouvrage Aid as imperialism que l’aide fournie par la Banque mondiale et les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sert avant tout les intérêts des pays occidentaux et de leurs entreprises transnationales. L’APD favorise la mainmise sur les ressources des pays en développement par la classe dirigeante des pays occidentaux. L’aide contribue à maintenir les pays pauvres dans une relation de dépendance envers l’Occident (Charnoz et Severino 2007, 38). Le lien entre aide et pouvoir de domination s’inscrit au cœur de la pensée néomarxiste. Au cours des décennies qui ont suivi la critique de Teresa Hayter et des théoriciens de la dépendance, ce type de critiques a été régulièrement repris sous une forme nuancée (par exemple Mosley, Harrigan et Toye 1991). La montée en puissance de la Chine comme donateur suscite de nombreuses réflexions semblables à celles développées par ces auteurs à l’encontre de l’aide occidentale.

5La critique populiste est apparue à la fin de la période coloniale. L’une des figures de proue de ce courant, Raymond Cartier, publie en 1956 trois articles dans Paris Match sous le titre « Attention ! La France dilapide son argent ». Il y critique les investissements somptuaires de la France en Afrique et accuse les colonies d’être responsables du retard économique de la France (Meimon 2007, 12). Après la décolonisation, il dénoncera « l’utilisation abusive et contestable » de l’aide française (Foubert 1973, 717). La critique populiste estime qu’il vaut mieux allouer l’argent du contribuable aux priorités économiques et sociales nationales plutôt que de le gaspiller pour apporter une aide inefficace à des dirigeants corrompus dans des pays lointains. De nos jours, les partis populistes reprennent souvent ce genre d’arguments, notamment à l’occasion du vote sur les budgets de la coopération au développement.

6La critique néolibérale met l’accent sur nombre d’effets pervers de l’aide. Selon les tenants de ce courant, l’APD contribue à gonfler les effectifs d’administrations publiques pléthoriques et inefficaces dans les pays destinataires. De plus, elle apporte un soutien à des régimes et des dirigeants corrompus et non démocratiques. Finalement, l’aide distribuée sous forme de dons fausse le fonctionnement des marchés, nuit à l’entrepreneuriat et offre des situations de rente aux bénéficiaires. Peter Bauer (1971) affirmait ainsi que l’aide au développement réduisait les incitations qui devraient amener les dirigeants de pays en développement à adopter de « bonnes politiques ».

7Aujourd’hui, la grande majorité des auteurs qui s’attaquent au système d’aide au développement développent certaines de ces critiques d’inspiration néolibérale (par exemple Easterly 2006 ; Moyo 2009) et y ajoutent fréquemment des arguments avancés par d’autres écoles de pensée. La Zambienne Dambisa Moyo dénonce notamment la relation de dépendance des destinataires à l’égard des donateurs. Elle reprend à ce titre certains éléments de la critique radicale de gauche. Mais ses propositions appelant l’Afrique à prendre son destin en main et à adopter des politiques propices au développement sont clairement d’inspiration (néo)libérale.

8Récemment, les organisations non gouvernementales (ONG) actives dans la coopération au développement ont émis de vives critiques à l’encontre de l’aide, quand bien même elles figurent généralement parmi ses plus ardents défenseurs. Dès la conférence de Monterrey sur le financement du développement en 2002, des voix se sont élevées pour dénoncer la tendance des pays membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE à inclure dans les statistiques de l’APD des dépenses qui ne contribuent en rien à la lutte contre la pauvreté ni à l’amélioration du bien-être des populations sur le terrain. Pour ActionAid International (2005), deux tiers des flux d’APD fournis en 2003 représentent une « aide fantôme » : 20 % de l’aide sont investis dans des projets de coopération technique inefficaces dont les prix surfaits profitent essentiellement aux consultants des pays donateurs ; 14 % de l’APD sont enregistrés au titre de mesures de désendettement qui ne correspondent qu’à des jeux d’écriture comptable ; de plus, l’APD se trouve gonflée par des coûts de transaction excessifs liés aux frais administratifs et de coordination de l’aide ; et pour finir, une part croissante de l’APD enregistre les frais d’accueil des requérants d’asile dans les pays industrialisés durant les douze premiers mois de leur séjour.

3. Analyse des motivations des donateurs et justifications de l’aide

9Dès ses origines, l’APD a suscité de vifs débats sur les raisons sous-jacentes qui incitent les pays riches à apporter une aide aux pays pauvres. S’agit-il d’un geste altruiste et désintéressé visant le bien-être des populations bénéficiaires ? Les donateurs cherchent-ils plutôt à promouvoir leurs intérêts commerciaux ou géostratégiques ainsi que des liens historiques privilégiés ? Financent-ils des mesures de coopération internationale au développement dans le but de promouvoir la production de biens publics globaux et de gérer des risques qui requièrent une réponse à l’échelle de la planète ? Les enjeux sont-ils d’abord sécuritaires ou économiques, ou s’agit-il d’un impératif moral et humanitaire ? Tout dépend de la lecture que l’on fait de l’aide publique au développement en tant qu’instrument ou composante de la politique extérieure des Etats donateurs.

10Une approche réaliste de l’aide en tant qu’instrument ou composante de politique extérieure part du postulat que tout Etat cherche d’abord à accroître ses richesses et son pouvoir. L’aide s’inscrit alors dans une relation intéressée par laquelle les donateurs consentent un effort financier pour conquérir des marchés, maintenir et accroître leurs aires d’influence et promouvoir les intérêts de leur classe dirigeante (Jaquet 2006, 142). Le courant néoréaliste affirme que tout Etat cherche plutôt à garantir sa sécurité et sa survie (Waltz 1979). L’arène internationale étant appréhendée comme un lieu anarchique, les Etats se préoccupent d’abord de leur sécurité. L’APD sert ainsi à promouvoir les intérêts politiques et économiques des pays donateurs en leur permettant « d’influencer, de récompenser ou de punir d’autres pays »(Charnoz et Severino 2007, 37). Pour les idéalistes, l’APD renvoie à un idéal et à un impératif moral. L’aide serait de nature désintéressée et motivée par des préoccupations humanitaires et des valeurs démocratiques. Elle vise à lutter contre la pauvreté et à promouvoir le respect des droits humains. Pour certains, elle répond aussi à une culpabilité et participe à la réparation d’une faute (l’exploitation coloniale). La lecture idéaliste de l’APD est souvent taxée de naïve et souffre du fait qu’elle dissocie l’aide de son contexte politique et historique (Charnoz et Severino 2007, 40-41).

  • 1 En 2006, un quart de l’APD était alloué à des Etats fragiles (CAD 2007). En 2007 et 2008, l’Afghan (...)

11De 1950 à nos jours, le lien entre sécurité et développement offre un fil rouge pour mieux appréhender les motivations de l’aide. Le plan Marshall, lancé en 1948, avait pour objectif non seulement d’œuvrer à la reconstruction de l’Europe, mais aussi d’endiguer l’avancée du communisme sur le continent (Berger et Beeson 1998, 488). En 1951, les Etats-Unis adoptent la Loi sur la sécurité mutuelle (Mutual Security Act), qui fait un lien explicite entre les programmes d’assistance militaire et économique et l’assistance technique fournis aux pays « sous-développés ». L’APD voit ainsi le jour sous le signe de la Guerre froide. Les considérations relatives à la défense et l’expansion des aires d’influence ont largement dominé les discours et la logique d’octroi de l’APD jusqu’à la fin de la Guerre froide (Alesina et Dollar 1998). Par la suite, la motivation sécuritaire demeure prédominante mais change d’objet. Le communisme se trouve remplacé par d’autres dangers liés à la sous-production de biens publics globaux et aux risques qui en découlent en matière de santé publique, de dégradation de l’environnement, de propagation des conflits armés et d’Etats fragiles1 ainsi que de flux migratoires. Les attentats du 11 septembre 2001 suscitent un regain d’intérêt de la part des Etats-Unis pour l’aide qui se traduit par une hausse de l’APD nette de 11,4 milliards USD en 2001 à 27,9 milliards USD en 2005 dont près de la moitié est allouée à l’Irak et à l’Afghanistan dans le contexte de la « guerre globale contre la terreur ». Lael Brainard (2006) relève qu’il est clairement plus efficace de présenter l’APD au Congrès des Etats-Unis comme un « système de défense stratégique » que de faire référence à la lutte contre la pauvreté dans des pays éloignés pour faire voter les budgets requis.

  • 2 Des études montrent que l’APD a une incidence positive sur les exportations des pays donateurs et (...)

12Malgré toutes les critiques émises à l’encontre de l’APD, les gouvernements des pays donateurs et destinataires comme les grandes organisations internationales insistent sur la nécessité de maintenir, voire d’augmenter le volume de l’aide au développement. Ils reconnaissent certes que les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes et qu’il est impératif d’améliorer le rendement ou l’efficacité de l’aide. Pour justifier les budgets d’APD, les agences de coopération élaborent un discours centré sur l’impératif de solidarité internationale et la lutte contre la pauvreté. Depuis la fin de la Guerre froide, elles mettent aussi en exergue la nécessité d’intervenir de manière concertée pour faire face à des défis planétaires, dont les changements climatiques, le terrorisme, les flux migratoires ou les épidémies. Elles invoquent également les intérêts économiques et commerciaux pour promouvoir l’APD2. Le discours des agences de coopération trouve son inspiration tant dans une approche idéaliste que néoréaliste de l’aide comme composante de politique extérieure.

4. Conclusion

13C’est dans un contexte peu propice à la hausse des budgets d’APD que de nouveaux mécanismes de financement doivent être élaborés et mis en place pour répondre aux besoins financiers des pays en développement afin de faire face au réchauffement climatique. Les mesures d’adaptation et de mitigation se chiffrent en dizaines, voire en centaines de milliards de dollars par an alors que la crise économique a fortement accru les contraintes budgétaires des pays donateurs. Certains proposent de recourir essentiellement à des mécanismes de marché. D’autres en appellent à un doublement de l’aide publique au développement, invoquant l’impératif moral de solidarité. Qu’on le veuille ou non, l’enjeu climatique aura un impact majeur sur l’avenir du système d’aide publique au développement, qui trouve une nouvelle justification dans le réchauffement climatique. L’aide joue par ailleurs un rôle majeur dans les négociations multilatérales et devient parfois, par défaut, le principal succès de négociations qui butent sur les réels problèmes de fond.

14Sur cette toile de fond, il est impératif de dépasser les débats idéologiques sur la coopération internationale au développement afin de mieux appréhender ses faiblesses et d’en améliorer le fonctionnement. Bertin Martens (2005) propose d’analyser le système d’aide à travers une approche de political economy,qui met l’accent sur l’hétérogénéité des intérêts des groupes de pression et des parties prenantes au sein des pays donateurs et destinataires. Cette approche permet d’analyser la variété des incitations qui déterminent les politiques et les pratiques des agences de coopération. Elle relève que l’inefficacité relative de l’aide résulte notamment du fait que la chaîne de rétroaction entre donateurs et destinataires est rompue (broken feedback loop). William Easterly (2005), Stephen Browne (2006) et Bertin Martens (2005) proposent de faire face à ce problème en organisant le système d’aide au développement comme un marché sur lequel les pays en développement pourraient acquérir des biens et services essentiels auprès des donateurs mis en concurrence. Les pauvres auraient ainsi la possibilité d’exprimer leurs préférences en optant pour les projets et programmes répondant le mieux à leurs priorités.

15Dès la Guerre froide, les pays destinataires ont su jouer sur la confrontation entre les grandes puissances pour tenter d’obtenir les meilleurs deals. Le marché de l’aide était toutefois fortement oligopolistique. Aujourd’hui, l’émergence de la Chine et d’autres donateurs comme grands donateurs accroît la concurrence sur le marché de l’aide. Toutefois, les termes des contrats passés entre donateurs et destinataires manquent cruellement de transparence, avec les habituels problèmes de relations principal-agent à la clé. Une nouvelle initiative de transparence de l’aide publique au développement permettrait aux décideurs politiques, à la société civile et aux chercheurs de contribuer à réduire les dysfonctionnements du « marché de l’aide ».

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Notes

1 En 2006, un quart de l’APD était alloué à des Etats fragiles (CAD 2007). En 2007 et 2008, l’Afghanistan et l’Irak figurent parmi les principaux pays destinataires.

2 Des études montrent que l’APD a une incidence positive sur les exportations des pays donateurs et des retombées non négligeables en termes de croissance et d’emploi (Carbonnier et Zarin Nejadan 2008 ; Nowak-Lehmann et al. 2009).

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References

Electronic reference

Gilles Carbonnier, « L’aide au développement une fois de plus sous le feu de la critique », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 1 |  2010, Online since 11 March 2010, connection on 04 December 2016. URL : http://poldev.revues.org/122 ; DOI : 10.4000/poldev.122

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About the author

Gilles Carbonnier

Directeur de la Revue internationale de politique de développement et professeur en économie du développement, Institut de hautes études internationales et du développement, Genève.

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