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Más allá de la transparencia y una buena gobernanza

Una respuesta al documento “Commodities and Switzerland: Development Policy Challenges and Policy Options” by Werner Thut.
Humberto Campodónico
p. 153-193
Translation(s):
Going Beyond Transparency and Good Governance

Index terms

Mots-clés géographiques :

Amérique latine et Caraïbes, Suisse
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Full text

1El documento de Werner Thut ‘Commodities and Switzerland: Development Policy Challenges and Policy Options’, de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, tiene gran importancia, pues proviene de un país clave para las industrias extractivas y alimentarias. La importancia no deviene tanto de su rol como productor, sino de que Suiza es el “centro de comercio” de productos básicos más grande del mundo, como lo demuestran las cifras de Thut.

2El documento se presenta, además, cuando varios países industrializados han tomado medidas importantes para promover la transparencia en las industrias extractivas. La Ley Dodd-Frank del 2010 de EE.UU. obliga a las empresas extractivas a revelar información acerca de los pagos que realizan a los países, de manera individual y proyecto por proyecto. La Unión Europea acaba de votar un proyecto que va en el mismo sentido, y lo mismo ha anunciado el gobierno de Canadá. En lo que respecta a la Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva (EITI, por sus siglas en inglés), Noruega es miembro desde el 2011, mientras que EE.UU. la está implementando; hace dos meses, Francia y el Reino Unido también anunciaron que se unirán a la EITI. Además, la ONU está discutiendo una resolución sobre la transparencia en los recursos naturales.

3La iniciativa de la cooperación suiza para el desarrollo plantea distinguir tres planos: uno, los desarrollos internos en Suiza. Dos, las iniciativas en marcha en el mundo. Tres, lo que esta agencia puede hacer para implementar, junto con otras instancias del gobierno suizo, iniciativas que tengan una “política coherente” y que contribuyan a que la explotación de las industrias extractivas en los países ricos en recursos se haga de manera transparente y que, efectivamente, esos recursos tengan un destino adecuado.

  • 1  El documento indica: Surgen preguntas sobre la coherencia del desarrollo de algunos componentes de (...)

4Es importante mencionar, desde el inicio, que en el documento se nota constantemente una tensión, de un lado, entre lo que plantea la cooperación suiza para el desarrollo y, de otro, lo que plantean otros sectores del gobierno suizo, comenzando por las instancias más ligadas a la producción y al comercio1.

5Esta tensión entre los planteamientos, creemos, ha encontrado una expresión clara en el reciente informe sobre los productos básicos suizos del Consejo Federal de Suiza. Este informe ha sido fuertemente criticado por organizaciones de la sociedad civil suiza por contener insuficientes datos nuevos, pero sobre todo, por la falta de medidas concretas, ya que, en lo esencial, sólo plantea recomendaciones y acciones voluntarias por parte de las empresas. Volveremos sobre este tema más adelante.

6En este documento, no sólo me voy a referir al tema de la cooperación suiza para el desarrollo, sino que también voy a hacer reflexiones sobre algunos temas relevantes para los puntos de vista latinoamericanos. Esto nos permite ver los puntos fuertes, pero también los puntos débiles, de algunas de nuestras políticas.

1. La importancia del “centro de comercio de productos básicos”

7Es importante destacar el rol de Suiza como “intermediario” o “país de tránsito”, y no como un gran consumidor de materias primas. Éste es un razonamiento diferente, por ejemplo, del de Alemania y, su estrategia y campaña de acceso a materias primas.

81- Uno de los temas claves es enfatizar que, tanto las empresas extractivas como las empresas mercantiles, deberían tener los mismos niveles de transparencia. En ese sentido, hay que remarcar que las recientes disposiciones de EE.UU. van a tener un efecto directo sobre las empresas extractivas suizas (ya que cotizan en bolsas de valores de EE.UU. y de la Unión Europea).

9La pregunta es: ¿Qué sucederá con las empresas mercantiles suizas? ¿Estarán también sujetas a los requerimientos de transparencia? Recordemos que muchas de estas empresas están integradas verticalmente (desde la producción hasta la comercialización, pasando por el transporte y la distribución), motivo por el cual, para tener un impacto verdadero, la transparencia debe darse en toda la cadena de valor de la mercancía. Este tema debe ser objeto de disposiciones legales del gobierno suizo.

102- En el documento, Werner Thut indica que “Aunque la evidencia no es concluyente, algunos estudios han establecido una conexión entre las prácticas comerciales de ciertos participantes privados en los mercados financieros y una tendencia hacia transacciones especulativas, grandes apropiaciones de tierras e incluso abusos de los derechos humanos”.

  • 2  Sin embargo, en septiembre del 2012, en el Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia, el Juez (...)

11Creemos que sí existe evidencia concluyente de una importante participación de capital financiero en los mercados de productos básicos que evidencian una intervención especulativa, como puede verse en recientes trabajos elaborados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), ver más abajo. La Ley Dodd-Frank de EE.UU. ha ido más lejos, pues obligó a la Comisión del Comercio en Futuros sobre Mercancía (CFTC, por sus siglas en inglés) a fijar límites a las posiciones que las empresas toman en los mercados de futuros de productos básicos2.

12Creemos que es muy importante que Suiza tome en cuenta el gran rol que los mercados y las empresas del sector privado suizo tienen en el establecimiento de precios de los mercados de productos básicos. Lo que aparentemente no tenemos son las medidas concretas para avanzar en este camino (leyes, regulaciones).

133- En el documento de Thut, se menciona que estaría por concretarse la fusión entre dos empresas suizas, Glencore (comerciante de productos básicos) y Xstrata (empresa minera), lo que la convertiría en la cuarta empresa del mundo. Esto sucedió en abril-mayo del presente año, cuando la fusión fue aprobada por el Ministerio de Comercio de la República Popular China (MOFCOM, por sus siglas en inglés). El gobierno chino estaba preocupado porque la posición de dominio de Glencore-Xstrata podía afectar la oferta de minerales a China.

14Para aprobar la fusión, el MOFCOM exigió que Las Bambas (mina de cobre peruana adquirida por Xstrata en el 2004 y cuya construcción comenzó en el 2010) sea excluida de la fusión. Glencore y Xstrata lo aceptaron sin consulta alguna con el gobierno peruano, que estuvo a punto de denunciar el trato. Otros políticos sugirieron que esta falta de transparencia debería ser denunciada ante la OMC.

  • 3 El precio de venta debe ser mayor al total de todos los costos incurridos por Glencore y Xstrata en (...)

15Además, no existe la seguridad de que la nueva empresa esté dispuesta a cumplir con los estándares ambientales firmados con Xstrata. Más aún, se acordó que la venta de Las Bambas debe dejar una utilidad a Glencore-Xstrata, lo que podría demorar la entrada en producción de la mina3.

16¿Este enfoque de integración vertical es coherente con la transparencia?

4- Los flujos financieros lícitos e ilícitos

17El documento nos entrega importantes datos acerca de los flujos financieros ilícitos (IFF, por sus siglas en inglés) y la necesidad de combatirlos. Estamos completamente de acuerdo; pero se debe poner el mismo énfasis en combatir los flujos financieros lícitos que ingresan a nuestros países y causan también la apreciación de nuestras monedas y la disminución artificial de las tasas de interés, todos ellos síntomas del mal holandés.

18En los países con abundantes recursos naturales, en esta época de altos precios de los minerales, estos flujos financieros lícitos se añaden a las exportaciones de recursos naturales. Para combatir estos flujos financieros lícitos, es importante contar con instrumentos que impidan las entradas de capitales. Pero muchas veces, nuestros gobiernos no pueden tomar esas medidas porque si bien el FMI ahora las permite, están prohibidas por diversos instrumentos internacionales, entre ellos los tratados de libre comercio (ver Ocampo y Gallagher, 2013).

19Por eso, es importante que los gobiernos de los países industrializados, así como el gobierno suizo, tomen en consideración lo que dice Thut: “Una política comercial que funcione en conjunto con una política de desarrollo de tal manera que se tomen en cuenta las necesidades de desarrollo de los distintos países, especialmente las de los países menos desarrollados (PMD)”.

20Para ello, es importante tener una visión holística del desarrollo, como lo planteó la Conferencia de Monterrey de las Naciones Unidas del 2000.

2. La maldición de los recursos: Más allá de la transparencia hacia una diversificación en la producción

21Existe evidencia empírica de que los países que tienen mayores ingresos por recursos naturales, en muchos casos, tienen tasas de crecimiento menores que los que no los tienen, así como mayores tasas de corrupción. Esto es la maldición de los recursos naturales, que por ello se ha focalizado en una mayor transparencia, de manera que se pueda combatir la corrupción. Este objetivo ha sido asumido, de muy buena manera, por la EITI, y debe ser fortalecido.

22También existe abundante evidencia empírica que afirma que hay que ir más lejos, hacia la gobernanza que incluye (claro está) la transparencia. En ese sentido, estamos de acuerdo con Paul Collier cuando dice: “Esencialmente, si un país tiene una gobernanza aceptable, los efectos a largo plazo de productos básicos con altos precios refuerzan los beneficios de los efectos a corto plazo. La maldición de los recursos está confinada a países con una gobernanza débil” (Collier 2010, página 46).

23Este problema se enfatiza ampliamente en el documento de Thut, donde menciona los ejemplos de Noruega, la Unión Europea y las solicitudes parlamentarias en Suiza, sólo por mencionar algunas.

24Ahora bien, varios países de América Latina tienen una buena gobernanza, como lo prueba el Índice de Gobernanza de Recursos Naturales 2013 del Instituto Revenue Watch, donde Brasil, México, Chile, Colombia, Perú y Trinidad Tobago aparecen entre los 11 primeros y con calificación satisfactoria. Un poco más atrás, con calificación “parcial”, aparecen Bolivia, Ecuador y Venezuela.

3. Temas importantes para la cooperación de desarrollo con el gobierno suizo

25Es evidente que las políticas para la cooperación de desarrollo deben permitir una colaboración mutua. El objetivo de la gobernanza es responsabilidad, en primer lugar, de los países ricos en recursos. Al mismo tiempo, en este campo, los países de América Latina pueden beneficiarse de la cooperación internacional, así como Suiza del desarrollo. Veamos algunos de los temas cruciales para nosotros en materia de gobernanza.

261- En el documento se afirma: “Apoyar el diseño y perfeccionamiento del marco normativo en Suiza, en tanto que sea relevante para el nexo entre temas de productos básicos y, los intereses legítimos y las necesidades de los países en vías de desarrollo”.

27Esto podría ser tan o más importante que cualquier otra acción en los países productores. Además, es importante brindar asistencia técnica a los países productores para combatir los flujos financieros ilícitos mencionados anteriormente.

282- Es vital que los ingresos de los gobiernos provenientes de recursos naturales puedan llegar a los gobiernos regionales y locales. Éste es un tema que se debate en toda América Latina.

29De la misma manera, no sólo es importante la distribución de los ingresos, sino también su destino final, de tal forma que puedan contribuir al desarrollo sustentable de los países. Éste es un tema que interesa de sobremanera a los países de la región y que ya está siendo analizado por el UNASUR y la CEPAL.

30La cooperación suiza para el desarrollo podría ser muy útil dada su experiencia en el manejo de fondos descentralizados y en la calidad de la inversión a desarrollarse.

313- A pesar de los avances, las instituciones tributarias de los países ricos en recursos naturales carecen de la experiencia técnica adecuada para fiscalizar los ingresos de las empresas extractivas que operan en nuestros países. Lo mismo sucede con los organismos que deben promover la competencia.

32Desde ese punto de vista, las propuestas suizas podrían ser más explícitas: programas de cooperación para los organismos de recaudación tributaria y de políticas de competencia.  La cooperación para el desarrollo es bienvenida en estos casos.

334- Las organizaciones de la sociedad civil de los países ricos en recursos han contribuido a un mejor monitoreo de las industrias extractivas, tanto en aspectos de transparencia y gobernanza, como con cuestiones relacionadas a la conservación del medio ambiente (tema que el documento de Thut explícitamente deja de lado).

34En esa línea, en el 2013, la Red Latinoamericana de Industrias Extractivas (RLIE) presentó a los parlamentos de la Unión Europea y de América Latina una propuesta con ocho condiciones para las inversiones europeas de extracción en América Latina, durante la Cumbre de la Unión Europea/América Latina de enero 2013 en Santiago. Esta iniciativa podría ser examinada y actualizada (ver  http://www.oidhaco.org/​uploaded/​content/​article/​2042018323.pdf).

4. Conclusión

35Necesitamos ir más allá del tema de la buena gobernanza de los recursos naturales. Y si bien ése no es el tema central de este documento, los países con abundancia de recursos naturales deben avanzar hacia una no dependencia excesiva en la exportación de recursos naturales, sobre todo ahora que pareciera que estamos entrando en un período de fin del súper ciclo de los precios de productos básicos. Esto significa poner en práctica políticas de diversificación productiva y de mayor desarrollo tecnológico y científico. Para ello, es necesario que nuestros gobiernos tengan el necesario “espacio de maniobra política” para su implementación, algo en lo cual los gobiernos de los países industrializados pueden ayudar a través de los distintos organismos internacionales (Naciones Unidas, FMI, Banco Mundial, OMC, entre otros).

36Estamos en un momento en que es posible llevar adelante mayores iniciativas, y sobre todo, logros importantes en la transparencia y gobernanza de las industrias extractivas. Tener éxito en este emprendimiento debe ser un objetivo de los organismos internacionales, los países industrializados, los gobiernos de los países ricos en recursos y la sociedad civil de todos los países. Creemos que la cooperación para el desarrollo del gobierno suizo ha puesto una primera piedra angular en este emprendimiento. Ahora es el momento para que el gobierno suizo, en sus máximas instancias, concrete estos planteamientos puesto que Suiza, por constituir el más grande centro de comercio de productos básicos del mundo, es uno de los eslabones más importantes de la cadena de valor de los recursos naturales.

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Bibliography

Collier, Paul: (2010): The Plundered Planet, Chapter 7, Cursed by Nature? The Politics of Natural Assets, Oxford University Press.

Ocampo, José Antonio and Gallagher, Kevin (2013): IMF’s New View on Capital Controls, by Economic & Political Weekly, March 23, Vol XLVIII, No. 12.

Ocampo, Jose Antonio and Erten, Bilge (2012): Super-cycles of commodity prices since the mid-nineteenth century, DESA Working Paper No. 110, ST/ESA/, February.

Switzerland: Report of the interdepartemental plattform on commodities to the Federal Council (2013): Background Report: Commodities, March.

Revenue Watch Institute (2013), Resource Governance Index 2013 www.revenuewatch.org

UNCTAD (2012), Development and Globalization, Facts and Figures 2012, Geneva.

UNCTAD (2011), Price Formation in Financialized Commodity Markets: The Role of Information, June, Geneva.

Court Strikes Down CFTC Regulation to Limit Excessive Speculation,18 October 2012

http://truth-out.org/news/item/12202-court-strikes-down-cftc-regulation-to-limit-excessive-speculation

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Notes

1  El documento indica: Surgen preguntas sobre la coherencia del desarrollo de algunos componentes de las políticas suizas, incluyendo políticas comerciales y de impuestos internacionales.

2  Sin embargo, en septiembre del 2012, en el Tribunal de Distrito del Distrito de Columbia, el Juez Robert Wilkins desestimó la nueva regla de límites en las posiciones establecidas por la CFTC de EE.UU., y envió la regulación de regreso a la CFTC para su consideración futura.

3 El precio de venta debe ser mayor al total de todos los costos incurridos por Glencore y Xstrata en Las Bambas. Este “precio predeterminado” debe ser más alto que el precio de mercado que Glencore valorizó para Las Bambas.
http://gestion.pe/movil/noticia/2063842

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References

Bibliographical reference

Humberto Campodónico, « Más allá de la transparencia y una buena gobernanza »,International Development Policy | Revue internationale de politique de développement, 4.2 | -1, 153-193.

Electronic reference

Humberto Campodónico, « Más allá de la transparencia y una buena gobernanza », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 4.2 | 2013, Online since 06 August 2013, connection on 21 September 2017. URL : http://poldev.revues.org/1617 ; DOI : 10.4000/poldev.1617

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About the author

Humberto Campodónico

Profesor Principal de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, Perú

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