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Unlautere Finanzflüsse und ihre Entwicklungsfolgen: eine Übersicht

Marc Herkenrath
Translation(s):
Illicit Financial Flows and their Developmental Impacts: An Overview

Abstract

Unlautere Finanzflüsse – grenzübergreifende Kapitalbewegungen, die der Verheimlichung illegaler Aktivitäten und der Steuerflucht dienen – stellen die Entwicklungsländer vor beträchtliche Herausforderungen. Sie entziehen den betroffenen Staaten dringend benötigte private und öffentliche Investitionsmittel und behindern so den Ausbau der Infrastruktur und das Wirtschaftswachstum. Die vorliegende Forschungsübersicht verdeutlicht, dass unlautere Finanzflüsse ausserdem politische Veränderungen begünstigen, die mit einer Schwächung staatlicher Institutionen, wachsender Korruption und zunehmendem Rent-Seeking einhergehen. Empirisch-quantitative Befunde zur genauen Wirkungsweise und Bedeutung dieser Effekte stehen jedoch noch aus. Klar ist hingegen, dass Ansätze zur Problemlösung nicht nur von den Herkunftsländern unlauterer Finanzflüsse, sondern auch von den Empfängerländern – Offshore-Finanzplätzen mit ausgeprägter finanzieller Geheimhaltung – ausgehen müssen.

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Full text

1. Einleitung

1Grenzüberschreitende unlautere Finanzflüsse (IFF: illicit financial flows), die der Verheimlichung illegaler Aktivitäten und der Steuerhinterziehung dienen, sind historisch kein neues Phänomen. Ihre wirtschaftliche und politische Bedeutung hat mit der fortschreitenden Globalisierung der Finanzmärkte allerdings klar zugenommen (GFI, 2013a). Betroffen sind sowohl die Industrie- als auch die Entwicklungsländer.

2Der aktuelle Umfang der IFF, die aus Entwicklungsländern stammen, lässt sich nicht präzise erfassen. Es besteht jedoch Konsens darüber, dass er den Gesamtwert der öffentlichen Entwicklungsausgaben seitens der OECD-Geberländer schon seit Jahren deutlich übersteigt. Im entwicklungspolitischen Diskurs kommt IFF deshalb immer grösserer Stellenwert zu (Herkenrath et al., 2012: Kap. 8). Wie beispielsweise die OECD betont, dürften IFF zu den bedeutendsten Ursachen fortgesetzter Entwicklungsprobleme gehören:

«Every year huge sums of money are transferred out of developing countries illegally. These illicit financial flows strip resources from developing countries that could be used to finance much-needed public services, from security and justice to basic social services such as health and education, weakening their financial systems and economic potential. While such practices occur in all countries – and are damaging everywhere – the social and economic impact on developing countries is more severe given their smaller resource base and markets.» (OECD, 2013: 15)

3Wissenschaftliche Studien zu den Entwicklungsfolgen von IFF sind allerdings noch selten. In der akademischen Fachliteratur dominieren bislang Arbeiten, die IFF unter den Begriff der Kapitalflucht fassen und in erster Linie die Ursachen des Phänomens analysieren. Was hingegen die Wirkungen von IFF angeht, finden sich theoretische Überlegungen sowie empirisches Fallmaterial nahezu ausschliesslich in den anwaltschaftlich motivierten Berichten von Nichtregierungsorganisationen und politischen Kommissionen. Die Weltbankpublikation «Draining Development?» (Reuter, 2012), die teils mit quantitativen Analysen und teils mit detaillierten Fallstudien aufwartet, ist eine der wichtigen Ausnahmen von dieser Regel.

4Der vorliegende Beitrag will einen kritischen Überblick über die bestehende akademische und ausserakademische Forschungsliteratur geben. Leitfrage ist, was aus den bisherigen wissenschaftlichen Analysen und den Untersuchungen zivilgesellschaftlicher Entwicklungsorganisationen und Thinktanks bereits über das Phänomen der IFF bekannt ist und wo weiterhin Forschungslücken bestehen. Im Vordergrund des Beitrags sollen neben den Ursachen von IFF vor allem deren Folgen im Bereich der politischen Institutionenbildung und der sozialen Entwicklung stehen.

2. Begriffliche Grundlagen: Was sind unlautere Finanzflüsse?

5Während sich der Begriff der unlauteren Kapitalflüsse im internationalen politischen Diskurs bereits weitgehend durchgesetzt hat, ist er in der wissenschaftlichen Literatur noch wenig verbreitet. Dort findet sich stattdessen eine umfangreiche theoretische und empirische Literatur, die sich auf das Konzept der Kapitalflucht bezieht. Damit sind in der Regel Finanztransfers gemeint, die im Sinne des Portfolio-Choice-Modells aus Profitstreben und Furcht vor politischen Risiken stattfinden: «Generally, capital flight is understood as the movement of funds abroad in order to secure better returns, often in response to an unfavourable business climate in the country of origin» (UNECA, 2013: 2). Zumal diese Vermögensbewegungen rational motiviert sind und auf investitionsfeindliche Bedingungen zu reagieren scheinen, werden sie zu einem gewissen Grad als moralisch gerechtfertigt behandelt.

6Ob Kapitalflucht tatsächlich zur Hauptsache aus moralisch legitimen Beweggründen erfolgt, ist jedoch fraglich. Ndikumana (2013) zum Beispiel hält fest, dass sich die enormen Kapitalabflüsse aus dem afrikanischen Kontinent kaum mehr mit mangelnden Investitionschancen in den Herkunftsländern oder als Reaktion auf politische Risiken erklären lassen. Dafür sind die lokalen Investitionschancen zu gross und die Risiken zu gering. Hauptgründe für die fortschreitende Kapitalflucht sind Ndikumana (ibd.: 7 f.) zufolge unlautere Motive wie die Steuerflucht und die Verschleierung der Korruption:

«Studies that use econometric analysis to uncover a relationship between capital flight and indicators of risk-adjusted returns to investment in the case of African countries find no conclusive evidence for the portfolio choice motive … This leads to suspect that to a large extent capital flight is driven by illicit motives. Therefore, it cannot be addressed solely by relying on policies aimed at raising the domestic return to investment in African countries.»

  • 1   Als secrecy jurisdictions gelten «jurisdictions that deliberately create legislation to ease tran (...)

7Vertreter des IFF-Konzepts kehren daher die Perspektive um. Für sie ist klar, dass die Urheber solcher Kapitalabflüsse nicht in erster Linie auf ungünstige Investitionsbedingungen reagieren, sondern diese massgeblich mitverursachen. Gleichzeitig unterstreicht die diskursive Transition vom Begriff der Kapitalflucht zu jenem der IFF die Mitverantwortung derjenigen Industrieländer, die als Steueroasen oder sogenannte «Schattenfinanzplätze» (secrecy jurisdictions) solche Flüsse nicht nur ermöglichen, sondern aktiv fördern.1 Raymond Baker, der häufig als Urheber des IFF-Begriffs genannt wird, bringt dieses neue Verständnis von Kapitalflucht wie folgt zum Ausdruck:

«We particularly want to address the transition from the term illegal flight capital to the term illicit financial flows. … Flight capital is an expression that places virtually the whole of the problem upon the developing countries out of which the money comes. It suggests, without quite saying so, that it is almost entirely their responsibility to address and resolve the concern. The expression illicit financial flows does a better job of clarifying that this phenomenon is a two-way street. The industrialized countries have for decades solicited, facilitated, transferred, and managed both licit and illicit financial flows out of poorer countries. This reality is becoming increasingly understood, and the growing global use of the term illicit financial flows contributes toward this end.» (Baker, 2008: 6)

8Der Begriff der IFF ist allerdings vage und inhaltlich umstritten. Er ist «marred by a lack of terminological clarity, which somewhat limits the emergence of effective policy options» (UNECA, 2013: 2). Der OECD zufolge hat sich über die letzten Jahre aber allmählich ein begrifflicher Konsens herausgebildet. Danach handelt es sich bei IFF um grenzübergreifende Kapitaltransaktionen, die illegale Aktivitäten entweder verschleiern oder überhaupt erst ermöglichen: «There are various definitions of illicit financial flows, but essentially they are generated by methods, practices and crimes aiming to transfer financial capital out of a country in contravention of national or international laws» (OECD, 2013: 16). Konkret gemeint sind Transaktionen mit Vermögenswerten, die aus Verbrechen wie Menschenhandel, Korruption usw. stammen oder solche kriminellen Aktivitäten, u.a. auch terroristische Bestrebungen, zu finanzieren helfen. Hinzu kommen Transaktionen mit dem Zweck, legal erworbene Vermögenswerte unbemerkt ins Ausland zu schaffen, um sie im Ursprungsland der Besteuerung zu entziehen.

  • 2   Umgekehrt zeigen Blankenburg und Khan (2012) anhand verschiedener Beispiele auf, dass illegale Fi (...)

9Die von der OECD und zahlreichen anderen Gremien propagierte Gleichsetzung von unlauteren mit illegalen Finanzflüssen ist allerdings nicht ganz unproblematisch. Sie vernachlässigt insbesondere das Phänomen der firmeninternen Gewinnverschiebungen, mit denen transnational tätige Konzerne sogenannte aggressive Steuervermeidung betreiben. Solche Transaktionen sind insofern nicht illegal, als sie auf die beträchtlichen Interpretationsspielräume im internationalen Transferpreisregime abstellen und Regulierungslücken in den nationalen Gesetzgebungen nutzen. Nichtsdestotrotz führen sie in den Gastländern der betreffenden Konzerne zu beträchtlichen öffentlichen Einnahmeverlusten. Werden unlautere mit illegalen Finanzflüssen gleichgesetzt, unterschätzt das Konzept also den Gesamtumfang all jener Kapitalflüsse, die letztlich eine entwicklungshemmende Wirkung entfalten.2

10Ein anderes Problem der Gleichsetzung von unlauteren mit illegalen Finanzflüssen besteht in der Tatsache, dass verbotene Transaktionen zuweilen Hintergründe haben, die – je nach ethischem Standpunkt – als moralisch gerechtfertigt erscheinen können. Wie Blankenburg und Khan (2012) deutlich machen, unterstellt die Gleichsetzung von illegalen mit unlauteren Finanzflüssen die Existenz eines Rechtssystems, das einen gesamtgesellschaftlichen Konsens ausdrückt und genügend weit entwickelt ist, um zentrale gesellschaftliche und wirtschaftliche Interessen abzubilden. Diese Annahme lässt sich im Falle einiger Entwicklungsländer nur bedingt oder gar nicht aufrechterhalten.

11Festzuhalten ist aber auch, dass die gesetzeswidrige Verlagerung von Vermögenswerten ins Ausland den privilegierten Bevölkerungsschichten die Möglichkeit gibt, dem herrschenden Rechtssystem auszuweichen, ohne sich auf politischem Weg für Verbesserungen einzusetzen. In diesem Sinne sind IFF der sozialen und politischen Entwicklung abträglich. Wie noch detaillierter auszuführen sein wird, tragen IFF zum Überleben ungleicher Machtverhältnisse und zur weiteren Schwächung schwacher staatlicher Institutionen bei. Dies wirkt sich auch negativ auf die wirtschaftlichen Entwicklungschancen aus.

12Blankenburg und Khan (ibd.) fassen IFF deshalb breiter – nämlich als Finanzflüsse, die im Herkunftsland (je nach den spezifischen nationalen Entwicklungsbedingungen) eine direkte oder indirekte negative Wirkung auf das (langfristige) Wirtschaftswachstum entfalten. IFF werden hier also vom Ergebnis her begriffen: Letztlich gelten Finanzflüsse nur dann als unlauter, wenn sie nachweislich zu Wachstumseinbussen führen. Genau darin liegt aber das Problem dieser Alternativdefinition. So muss die Wirkung eines Finanzflusses bereits bekannt sein, bevor er überhaupt als unlauter erfasst werden kann. Zumindest in der empirisch-quantitativen Forschung ist es jedoch kaum möglich, die Wirkung eines Phänomens zu messen, wenn das Phänomen nicht bereits im Voraus bestimmt werden kann. Entsprechend liegen auch keine international vergleichenden Datensätze mit IFF-Schätzungen vor, die dieser Definition entsprechen würden.

  • 3   Eine Diskussion der verschiedenen Schätzmethoden zur quantitativen Erfassung von IFF würde den Um (...)
  • 4 Während es aus theoretischen Überlegungen sinnvoll erscheinen könnte, hier eine andere Definition u (...)

13Die vorliegende Überblicksarbeit wird sich deshalb trotz den genannten konzeptionellen Bedenken auf ein Begriffsverständnis stützen, das IFF mit Bezug auf illegale Aktivitäten definiert. Es handelt sich dabei um die Definition, die vom Forschungsinstitut Global Financial Integrity (GFI) vorgeschlagen wurde und inzwischen auch in verschiedenen internationalen Organisationen gebräuchlich ist. Sie begreift IFF schlicht als «cross-border transfers of funds that are illegally earned, transferred, or utilized» (GFI, 2013a). Der zentrale Vorteil dieser Definition ist, dass sie auch den verschiedenen Datensätzen zugrunde liegt, die IFF quantitativ erfassen (ibd.; Henry, 2013; Ndikumana, 2013). So besteht die wesentliche Gemeinsamkeit dieser Datensätze darin, dass sie zur Hauptsache auf Finanzflüsse abstellen, die im Ursprungsland unregistriert bleiben. Die operationelle Grundannahme dabei ist, dass die betreffenden Transfers deshalb über unregistrierte Kanäle stattfinden, weil sie illegale Hintergründe und Zwecke haben.3 Mithin liegt die genannte Definition auch allen empirischen Studien zugrunde, die nachfolgend diskutiert werden sollen.4

3. Empirische Trends: unlautere Finanzflüsse seit 2000

14Der Umfang und die regionale Zusammensetzung der IFF, die aus Entwicklungsländern abfliessen, sind umstritten. Der OECD zufolge herrscht jedoch allgemeiner Konsens darüber, dass diese Flüsse nicht nur die öffentliche Entwicklungshilfe übertreffen, sondern sogar die Summe dieser Hilfsflüsse und der internationalen Direktinvestitionen übersteigen (OECD, 2013: 15). So ist denn unter Entwicklungsexpertinnen und -experten auch weitgehend unumstritten, dass die Entwicklungsländer im Durchschnitt einen Nettokapitalabfluss erleiden. Das bedeutet, dass diese Länder über Kreditrückzahlungen, Zinszahlungen, IFF und insbesondere auch über den Aufbau von Währungsreserven mehr Kapital verlieren, als in Form von neuen Krediten, Hilfsleistungen, Direktinvestitionen usw. einfliesst (AfDB und GFI 2013; UNDESA, 2014: 65 ff.).

15Eine gewisse Einigkeit besteht schliesslich auch darüber, dass die IFF-Daten des bereits erwähnten Forschungsinstituts GFI eine relativ solide Grundlage für Zeit- und Ländervergleiche abgeben (für eine kritische Diskussion: Henry, 2013). Nicht zuletzt handelt es sich bei den GFI-Schätzungen um das umfassendste Datenset, das neben länderübergreifenden Querschnittvergleichen auch Zeitvergleiche über längere Perioden ermöglicht. So lassen sich aus diesem Datenmaterial eine Reihe von empirischen Grundaussagen ableiten, die im Sinne stilisierter Fakten kaum auf allzu grossen Widerspruch stossen dürften.

16Die wohl wichtigste Erkenntnis aus den Schätzungen von GFI ist, dass IFF aus Entwicklungsländern seit der Jahrtausendwende zwar gewissen jährlichen Schwankungen unterliegen, aber tendenziell stark zunehmen. Ihr Gesamtvolumen ist zwischen den Jahren 2000 und 2010 von ursprünglich rund 370 Mrd. USD (GFI, 2011) auf rund 860 Mrd. USD (ibd., 2012) angewachsen. Dem Schätzwert für 2010 liegt allerdings eine konservativere Berechnungsmethode zugrunde als demjenigen für 2000. Wäre dieselbe Methode wie für das Jahr 2000 verwendet worden, hätte sich der Wert am Ende der 2000er-Jahre sogar auf rund 1100 Mrd. USD belaufen (ibd.). Klar ist, dass der Zuwachs der IFF aus Entwicklungsländern mit einer durchschnittlichen jährlichen Rate von über zehn Prozent das Wirtschaftswachstum der betroffenen Länder deutlich übertraf (GFI, 2013b).

17Bemerkenswert ist weiter, dass sich ein Zuwachs von IFF bisher in allen Entwicklungsregionen gezeigt hat, wenngleich mit recht unterschiedlich hohen Wachstumsraten. Für die Periode 2002–2011 kommt GFI zum Schluss, dass «[t]he Middle East and North Africa (MENA) region registered the fastest trend rate of growth in illicit outflows (31.5 percent per annum) followed by Africa (19.8 percent), developing Europe (13.6 percent), Asia (7.5 percent), and the Western Hemisphere (3.1 percent)» (Kar und LeBlanc, 2013: 21). Was den absoluten Umfang der unlauteren Finanzabflüsse aus Entwicklungsländern betrifft, steht Asien im Jahr 2011 mit einem Abfluss von rund 285 Mrd. USD an der Spitze aller Regionen. Es folgen die europäischen Entwicklungsländer (200 Mrd.), Lateinamerika und die Karibik (116 Mrd.) sowie die MENA-Region (87 Mrd.). Die Entwicklungsländer im subsaharischen Afrika weisen mit 52 Mrd. im Jahr 2011 insgesamt den geringsten Abfluss von IFF auf (ibd.: 9 [Table 2]).

18Gewichtet man diese Zahlen jedoch nach dem jeweiligen Bruttoinlandprodukt (BIP), kehrt sich das Bild um. So fallen IFF in Afrika mit einem Anteil von 5,7 Prozent am regionalen BIP deutlich stärker ins Gewicht als etwa in den Entwicklungsländern Europas (4,5 Prozent) oder Asiens (4,1 Prozent). Was die IFF aus der MENA-Region und aus Lateinamerika und der Karibik betrifft, zeigen sich GFI zufolge ähnliche relative Werte, aber unterschiedliche Dynamiken: «[L]eakages of illicit capital from MENA and the Western Hemisphere equal about 3.5 percent of regional GDP. However, in the case of MENA, outflows as percent of GDP increased significantly from 1 percent in 2002 to 6.8 percent in 2009, before declining to 3.9 percent in 2011. In contrast, barring a few upticks, outflows from the Western Hemisphere as a share of regional GDP have declined steadily from 4.1 percent in 2002 to 2.6 percent in 2011» (ibd.: x). In den 48 ärmsten Entwicklungsländern (least developed countries) machten IFF über die Periode 1990–2008 im Durchschnitt 4,8 Prozent des BIP aus (UNDP, 2011: 3).

19Gewisse regionale Unterschiede zeigen sich schliesslich auch bezüglich der Zusammensetzung der IFF. So entfielen in der Periode von 2001 bis 2010 im Durchschnitt aller Entwicklungsländer rund 80 Prozent aller IFF auf das sogenannte trade misinvoicing, also auf die Über- oder Unterfakturierung beim Güterhandel zwischen (verbundenen oder unverbundenen) Unternehmen. In der MENA-Region hingegen machten Finanztransfers von Vermögenswerten im Kontext von Korruption und Bestechungszahlungen den Hauptteil aller IFF aus, die handelsbezogenen IFF hingegen nur 37 Prozent. In Afrika belief sich der Anteil der handelsbezogenen IFF auf immerhin 65 Prozent und in Asien sogar auf 94 Prozent (Kar und Freitas, 2012: j f.).

20Insgesamt lässt sich also festhalten, dass beim Umfang und bei der Zusammensetzung von IFF durchaus regionale Unterschiede bestehen. Was den Umfang von IFF gewichtet nach dem BIP betrifft, zeigt sich allerdings auch eine deutliche intraregionale Varianz. Beispielsweise machen IFF in der Republik Kongo über 25 Prozent des BIP aus, im Tschad rund 20 Prozent und in Angola etwas weniger als 10 Prozent (AfDB und GFI 2013: 26 [Chart 5b]; siehe auch UNDP, 2011). Diese innerafrikanischen Unterschiede sprechen dafür, dass regionale Dynamiken beim Zustandekommen von IFF eine geringere Rolle spielen als länderspezifische Faktoren. Es wäre deshalb irreführend, bestehende regionale Unterschiede inhaltlich begründen zu wollen. Vielmehr gilt es, nach länderspezifischen Erklärungsfaktoren zu suchen. Umgekehrt zeigt die allgemeine Zunahme von IFF über sämtliche Entwicklungsregionen hinweg aber, dass es sich bei diesen Flüssen um ein globales Phänomen handelt. So dürfte klar sein, dass IFF nicht ausschliesslich von innergesellschaftlichen Faktoren, sondern auch vom Aussenraum der betroffenen Gesellschaften abhängen.  

4. Determinanten der unlauteren Kapitalflucht

21Empirische Studien, die IFF unter dem Begriff der Kapitalflucht fassen, gehen zur Erklärung solcher Flüsse in der Regel vom bereits erwähnten Portfolio-Choice-Modell (PC-Modell) aus. Dieses unterstellt, dass der massive Kapitalabfluss aus Entwicklungsländern vor allem aus Furcht vor Risiken wie Enteignungen und Währungsverlusten stattfindet und auf vergleichsweise tiefe risikogewichtete Gewinnerwartungen reagiert (Collier et al., 2001). Die entsprechenden Transaktionen sind motiviert durch «incentives to move assets out of environments with relatively low and risky returns» (ibd., 2004: ii16). Illegal werden die entsprechenden Transaktionen nur deshalb, weil die betreffenden Regierungen den Finanzabfluss durch Kapitalexportrestriktionen und ähnliche Massnahmen zu unterbinden versuchen.

  • 5   Ganz in diesem Sinne argumentierte Konrad Hummler, damaliger CEO der Schweizer Privatbank Wegelin (...)

22Dass sich der Finanzsektor in den Zielländern unlauterer Kapitalflüsse – also in Steueroasen oder secrecy jurisdictions – ebenfalls regelmässig auf die Annahmen des PC-Modells beruft, überrascht nur wenig. Schliesslich lässt das Modell die Entgegennahme unlauterer und steuerlich undeklarierter Finanzflüsse aus Entwicklungsländern als moralisch legitim erscheinen. Finanzielle Geheimhaltung in all ihren Formen – von einem strikten Bankgeheimnis über gewisse Trust-Bestimmungen bis hin zum Angebot, Scheinfirmen zu errichten – wird so zur Schutzmassnahme für unbescholtene Bürger, die ihr Vermögen vor dem Zugriff korrupter und unfähiger Regime in Sicherheit zu bringen versuchen.5

23Das PC-Modell lässt allerdings vieles unerklärt. Es greift insbesondere dort zu kurz, wo es um die Erklärung von IFF geht, die aus wirtschaftlich erfolgreichen Industrienationen und den rasch wachsenden Schwellenländern stammen und hauptsächlich der Steuerflucht dienen. So scheint es wenig sinnvoll, anzunehmen, dass es bei diesen Kapitalbewegungen hauptsächlich um die zentralen Erklärungsfaktoren des PC-Modells – namentlich um die Flucht vor ökonomischer Stagnation, politischer Instabilität oder Enteignungsrisiken – geht. So kann die Steuerflucht aus prosperierenden Ländern zwar als ökonomisch rational gelten, sprengt aber den theoretischen Rahmen eines Modells, das illegale Kapitalbewegungen im Wesentlichen als moralisch gerechtfertigte Antwort auf Investitionsrisiken erscheinen lässt. Der Umstand, dass IFF den Urheber/innen auch dazu dienen können, sich ihren bürgerlichen Verpflichtungen im Rahmen einer demokratisch legitimierten Steuergesetzgebung zu entziehen, wird hier klar zu wenig beachtet.

  • 6   Von der wahrgenommenen Korruption und anderen Governance-Indikatoren gehen in der Regel keine sig (...)

24Werden ausschliesslich Entwicklungsländer untersucht, scheint die empirisch-quantitative Forschung die Annahmen des PC-Modells hingegen bis zu einem gewissen Grad zu stützen – auch wenn sich kein einziger Erklärungsfaktor über alle betreffenden Studien hinweg als robust signifikant erweist (für eine tabellarische Forschungsübersicht: Ndikumana und Boyce, 2003). So spricht vieles dafür, dass die Kapitalflucht aus Entwicklungsländern u.a. von Wechselkursrisiken, den wahrgenommenen Wachstumschancen, der Instabilität des Regimes, der Gefahr eines Bürgerkriegs und verschiedenen anderen politischen Risiken abhängt (Lensink et al., 2000; Collier et al., 2001, 2004; Le und Zak, 2005).6

25Anzumerken ist jedoch, dass die genannten Faktoren insgesamt nur sehr beschränkte Erklärungskraft haben. Auch sind sie kaum dazu geeignet, den langjährigen allgemeinen Zuwachs von IFF zu begründen. So beanspruchen etwa Le und Zak (2005) für sich, den bislang umfassendsten Test des PC-Modells durchgeführt zu haben. Dennoch liegt die erklärte Varianz ihrer empirischen Schlussmodelle (ibd.: Table C1 [S. 325], Modelle 8–10) mit einem R2 von 0,39 bis 0,43 deutlich unter 50 Prozent. Ausserdem sinkt die erklärte Varianz des Modells nochmals drastisch (nämlich auf 0,09–0,25), wenn statt eines reinen Quervergleichs verschiedener Länder auch ein Längsschnittvergleich durchgeführt wird (ibd.: Table 1 [S. 317], Modelle 8–10). Dies lässt auf eine Veränderung im Gesamtvolumen von IFF über die Zeit schliessen, die weniger durch die untersuchten internen Faktoren, sondern in erster Linie durch externe Trends zu erklären ist.

26Vertreter des IFF-Konzepts gehen deshalb von einer radikal anderen Erklärung für das Phänomen der (unlauteren) Kapitalflucht aus. Für sie ist die allgemeine Zunahme von IFF letztlich eine Reaktion auf die fortschreitende globale Integration des Finanzsystems und die Bereitschaft zahlreicher Offshore-Finanzplätze, Hilfestellung beim Verstecken illegal erworbener und unversteuerter Vermögen zu leisten. Ausserdem betonen die Vertreter des IFF-Konzepts, dass die Urheber solcher Flüsse in den Herkunftsländern das wirtschaftliche Wachstum behindern und die staatlichen Institutionen schwächen. IFF sind gemäss dieser Sicht also nicht nur eine Folge, sondern auch eine wesentliche Ursache entwicklungsfeindlicher Umstände (siehe z.B. Shaxson, 2010; Moore, 2012). Letztlich steht der IFF-Diskurs für ein theoretisches Modell, das einen zirkulären Zusammenhang zwischen IFF und entwicklungshemmenden wirtschaftlichen, politischen und sozialen Bedingungen unterstellt (Moore, 2012).

27Für einen solchen zirkulären Zusammenhang sprechen nicht zuletzt auch die Befunde eines jüngeren quantitativen Ländervergleichs von Cerra et al (2008). Darin zeigen die Autoren nämlich auf, dass IFF zu einem bestimmten Zeitpunkt nur zu einem vergleichsweise geringen Teil von anderen Faktoren geprägt erscheinen, sobald das Untersuchungsmodell auch die Höhe der IFF zu einem früheren Zeitpunkt kontrolliert. Der Umfang der IFF zu Beginn der Untersuchungsperiode erweist sich in dieser Untersuchung mithin sogar als der stärkste Prädiktor späterer IFF. Es darf also vermutet werden, dass IFF ursächlich zu gesellschaftlichen Missständen beitragen, die dann wiederum weitere IFF bewirken.

5. Ökonomische Folgen unlauterer Finanzflüsse

28Unter den multilateralen Entwicklungsbanken herrscht weitgehend Konsens darüber, dass die meisten Entwicklungsländer zu wenig einheimisches Investitionskapital mobilisieren können, um ein robustes langfristiges Wirtschaftswachstum zu gewährleisten (vgl. Ndikumana, 2013; kritisch: Easterly, 1999). Nicht zuletzt mangelt es auch an öffentlichen Investitionsmitteln für die Finanzierung von Infrastruktur und sozialpolitischen Massnahmen zur Armutsreduktion (AfDB et al. 2012: 69 ff.). Wie der African Development Report 2012 betont, besteht einer der massgeblichsten Effekte von IFF denn auch darin, dass sie diese Finanzierungslücke weiter vertiefen:

«Investment is one of the most important conduits through which capital flight affects human development. If flight capital was saved and invested in the domestic economy of the country of origin, it would increase income per capita and help to reduce poverty. In Nigeria and Angola, for example, this would imply additional investment of USD 10.7 billion and USD 3.6 billion per year, respectively in the period 2000 to 2008.» (ibd.: 79)

  • 7 Roundtripping kann lokalen Unternehmern dazu dienen, Investitionen vor Enteignungen zu schützen (in (...)

29Es wäre jedoch falsch, anzunehmen, IFF übersetzten sich in einem Verhältnis von 1:1 in Investitionsverluste. So dienen IFF zuweilen dem sogenannten roundtripping und kehren als angebliche Auslanddirektinvestitionen unmittelbar wieder ins Ursprungsland zurück (TJN 2007: 18f.).7 Wie Blankenburg und Khan (2012) betonen, können ausserdem bestimmte IFF dafür sorgen, dass zusätzliches Kapital ins Ursprungsland einfliesst. Zu nennen wären hier beispielsweise IFF, die der Arbeitsmigration dienen und schliesslich einen Mehrzufluss an Rimessen bewirken.

30Der Umfang des Kapitals, das wieder in die Herkunftsländer zurückfliesst, dürfte im Durchschnitt jedoch deutlich kleiner sein als die ursprünglichen Abflüsse. So weist Ndikumana (2013) in einer empirischen Untersuchung zu 39 afrikanischen Entwicklungsländern von 1970 bis 2010 nach, dass IFF (gewichtet nach der Grösse der betreffenden Volkswirtschaft) einen robusten und – trotz den Messproblemen, unter denen Schätzungen zu IFF in jedem Fall leiden – statistisch signifikanten investitionsmindernden Effekt haben. Interessant ist allerdings, dass dieser Effekt vor allem die privaten Investitionen betrifft, wohingegen sich der Einfluss auf die öffentlichen Investitionen als nicht signifikant erweist. Ndikumana zufolge liegt der Grund für diesen Unterschied darin, dass die Finanzierungslücke, die IFF bei den öffentlichen Investitionen schaffen, zuweilen durch ausländische Entwicklungsgelder und insbesondere durch eine weitere öffentliche Verschuldung kompensiert werden können.

31Tatsächlich kann als empirisch weitgehend gesichert gelten, dass zwischen IFF und der öffentlichen Schuldenquote eine enge Verbindung besteht. Der Zusammenhang geht allerdings in beide Richtungen (Ndikumana und Boyce, 2003; Beja, 2006). So können IFF die betroffenen Regierungen zwingen, den Abfluss von Investitionsmitteln über die Aufnahme ausländischer Kredite wettzumachen (flight-driven external borrowing). Umgekehrt können ausländische Kredite aber auch der Finanzierung von IFF dienen (debt-fueled capital flight). In diesem Fall fliessen Kredite, die von der Regierung aufgenommen oder garantiert worden sind, auf unlautere Weise direkt auf ausländische Privatkonten ab. In beiden Fällen verschärfen IFF die Staatsverschuldung und mithin die Abhängigkeit von öffentlichen ausländischen Hilfsgeldern – mitsamt ihren impliziten und expliziten politischen Konditionalitäten.

  • 8 So zeigen Dort et al. (2013) auf, dass Investitionen in Ländern mit einem robusten institutionellen (...)

32Um abzuschätzen, wie stark sich der investitionshemmende Effekt von IFF auf das Wirtschaftswachstum auswirkt, hat Ndikumana (2013) Daten zahlreicher afrikanischer Entwicklungsländer einer ökonometrischen Simulationsrechnung unterzogen. Leitfrage der konterfaktischen Untersuchung ist, wie viel zusätzliches Wachstum die betreffenden Länder ohne unlautere Finanzabflüsse hätten erreichen können. Die Ergebnisse sind zwar mit verschiedenen Unsicherheiten behaftet, aber in der Tendenz beeindruckend.8 So kommt Ndikumana zum Schluss, dass die untersuchten 39 Länder in der Periode 2000–2010 bei einem radikalen Stopp aller IFF im Durchschnitt drei Prozent mehr Wirtschaftswachstum hätten verzeichnen können, als tatsächlich der Fall war. In Öl exportierenden Ländern, die besonders stark unter dem Abfluss von IFF litten, hätte der entsprechende Wachstumsgewinn sogar 3,9 Prozent betragen.

33Ndikumanas Simulation geht allerdings von der Grundannahme aus, IFF könnten zu 100 Prozent produktiv im Herkunftsland investiert werden. Diese Vorstellung erscheint genauso unrealistisch wie die Annahme, sämtliche IFF könnten radikal gestoppt werden. In diesem Sinne könnte die Simulation den Wachstumseffekt, den griffige Massnahmen zur Eindämmung von IFF tatsächlich zur Folge hätten, überschätzen. Gleichzeitig lässt der Autor aber ausser Acht, dass eine signifikante Reduktion von IFF zu deutlichen Verbesserungen in der Qualität der Infrastruktur und der öffentlichen Institutionen führen könnte (siehe unten). Dies würde sich nicht nur positiv auf die Höhe der einheimischen Investitionen auswirken, sondern auch deren Wachstumsertrag erhöhen. Ndikumana geht in seinen Modellrechnungen jedoch von einem konstanten Wachstumsertrag pro Investitionseinheit aus. Somit könnte seine Simulation das zusätzliche Wachstum, das sich durch einen weitgehenden Stopp von IFF ergeben würde, also auch deutlich unterschätzen.

6. Soziale und politische Folgen unlauterer Finanzflüsse

34Der investitions- und wachstumshemmende Effekt von IFF behindert indirekt auch mögliche Fortschritte im Bereich der menschlichen Entwicklung und der Gewährleistung fundamentaler Menschenrechte. So betont der African Economic Outlook 2012 am Beispiel afrikanischer Entwicklungsländer, dass diese ohne IFF auch weitaus grössere Fortschritte als bisher bei der Armutsbekämpfung erzielen könnten:

«[C]apital flight out of Africa is undermining the continent’s efforts to reduce poverty. If the lack of financial resources was the only constraint to human development, investing flight capital from Africa with the same efficiency that has characterized real investment would have reduced headcount poverty by an additional 4 to 6 percentage points. With this performance, African countries as a group would halve extreme poverty by 2015 in line with the MDGs.» (AfDB et al., 2012: 77)

35In diesem Zusammenhang ist jedoch wichtig, festzuhalten, dass sich IFF nicht nur über ihre finanziellen Effekte auf die soziale Entwicklung der betroffenen Bevölkerungen auswirken. Vielmehr beeinflussen IFF die soziale Entwicklung auch über ihre Wirkung auf die Qualität der politischen Institutionen, die Steuersysteme und den gesellschaftlichen Zusammenhalt (Maton und Daniel, 2012; Moore, 2012; OECD, 2012; Torvik, 2009). So diskutiert die norwegische Commission on Capital Flight (2009: 82 ff.) an verschiedenen Beispielen (Philippinen, Indonesien, Malaysia, Zaire usw.), wie nationale und lokale Regierungen systematisch die bestehenden staatlichen Institutionen aushöhlen, um private Vermögen anzuhäufen und versteckt ins Ausland zu transferieren. Fallstudien des Tax Justice Network Africa (z.B. Waris, 2009; Prichard, 2009) machen ausserdem deutlich, wie es die weit verbreitete Steuerflucht dem Staatsapparat erschwert, grundlegende staatliche Leistungen zu erbringen und dringend nötige institutionelle Reformen voranzutreiben. Letztlich gehen die rasch wachsenden Möglichkeiten, Vermögenswerte heimlich ins Ausland zu verlagern, also mit Entwicklungstrajektorien einher, die im Wesentlichen auf eine Verschlechterung bestehender politischer Missstände hinauslaufen (Moore, 2012).

  • 9 In ärmeren Ländern mit grossen Rohstoffvorkommen dürfte die Steuerflucht gegenüber anderen Motiven (...)

36Festzuhalten ist aber auch, dass IFF je nach Kontext unterschiedliche Motive und Konsequenzen haben können (Blankenburg und Khan, 2012). In der nachfolgenden Übersicht über ihre politischen Wirkungen werden deshalb zwei Formen von IFF idealtypisch voneinander abgegrenzt. Gemeint sind einerseits IFF, die sich aus illegalen Quellen – namentlich der Korruption und Veruntreuung öffentlicher Gelder – speisen, andererseits solche, die zwar legalen Aktivitäten entspringen, aber der Steuerhinterziehung dienen. Die Unterscheidung ist insofern wichtig, als IFF aus illegalen Quellen vor allem ärmere Länder mit grossen Rohstoffvorkommen und schwachen Institutionen betreffen, IFF zum Zweck der Steuerflucht hingegen vor allem Länder mit mittlerem Einkommen und vergleichsweise stark ausdifferenzierten Steuersystemen.9

6.1 Unlautere Finanzflüsse aus illegal erworbenen Vermögenswerten

37IFF sind nicht nur eng verknüpft mit der Terrorismusfinanzierung und der transnationalen organisierten Kriminalität (Menschenhandel, Drogenkriminalität, illegaler Waffenhandel usw.), sondern stehen auch in einer symbiotischen Beziehung mit der politischen (grand scale) Korruption. Wie Moore (2012: 474) betont, erhöht die Möglichkeit, die Erträge korrupter Aktivitäten unbemerkt ins Ausland zu verlagern und der Strafverfolgung zu entziehen, die Risikoprämie solcher Aktivitäten: «The potential to hide illicit capital securely in tax havens is a direct stimulus to corruption and other illicit activities such as transfer mispricing. It decreases the chances of detection and therefore increases the likely returns.» Das ist auch der Grund, weshalb die OECD (2012) unlautere Finanzflüsse als einen der wichtigsten internationalen Begünstigungsfaktoren (drivers) der Korruption bezeichnet.

  • 10   Für kritische Beiträge zur These, wonach Renten in jedem Fall nachteilige wirtschaftliche und pol (...)

38Im Sinne eines Sekundäreffekts führt die Möglichkeit, Kapital aus unlauteren Quellen ins Ausland abzuführen, ausserdem zu verzerrten öffentlichen und privaten Investitionsentscheidungen. Korrupte Regierungs- und Verwaltungsmitglieder werden bemüht sein, Regulierungen zu erlassen und öffentliche Investitionen in Sektoren zu lenken, welche die besten Möglichkeiten der Bestechung bieten (Commission on Capital Flight, 2009). Tanzi und Davoodi (2002) weisen beispielsweise nach, dass korrupte Regierungen öffentliche Mittel überdurchschnittlich oft in Grossprojekte im Infrastrukturbereich lenken, aber kaum in den wenig korruptionsträchtigen Unterhalt dieser Infrastruktur investieren. Seitens der Unternehmen besteht hingegen die Gefahr, dass sie beträchtliche Mittel für die politische Beziehungspflege statt für wirtschaftlich produktive Aktivitäten aufwenden, um in den Genuss wirtschaftlicher Privilegien zu gelangen. Die Folge der mit massiven IFF einhergehenden Korruption dürfte daher die Entstehung einer eigentlichen Rentenökonomie (rent-seeking economy) sein (UNECA, 2013: 10).10

39Klar ist, dass Korruption und Rent-Seeking besonders häufig in rohstoffreichen Ländern anzutreffen sind. Schliesslich bieten Rohstoffe den politischen Eliten ausgezeichnete Möglichkeiten, um sich die entsprechenden Erträge anzueignen und ins Ausland zu verschieben. IFF dürften denn auch einer der wesentlichen Gründe sein, weshalb sich Rohstoffeinkommen nur selten in nachhaltige Entwicklungsfortschritte übersetzen (das paradox of plenty). So weisen Andersen et al. (2013) anhand von Daten der Bank of International Settlements nach, dass Rohstoffeinnahmen im Fall von Ländern mit schwachen politischen Institutionen zu einer deutlichen Zunahme privater Bankguthaben in bekannten Steueroasen führen. Der Effekt ist ausserdem nicht nur statistisch, sondern auch wirtschaftlich signifikant: Andersen und seinen Mitautoren zufolge werden in autokratisch regierten Ländern staatliche Öleinnahmen zu mindestens acht Prozent in Privatguthaben im Ausland verwandelt.

40Fallstudien zeigen ausserdem auf, dass es nach Rohstofffunden oftmals zu einer deutlichen Schwächung bestehender politischer Institutionen kommt (Maton und Daniel, 2012; OECD, 2012). Wie Moore (2012: 474) betont, dürfte einer der wesentlichen Gründe für diese Schwächung darin bestehen, dass sie es den jeweiligen Machthabern nochmals leichter macht, sich Rohstoffrenten anzueignen und ins Ausland zu verlagern:

«Especially in polities characterized by high degrees of socioeconomic inequality and little or no effective institutionalized popular control of the actions of political elites, those fractions of the political elites that are able and willing to participate in this nexus of corrupt internal accumulation and illicit capital outflows are also motivated and able to create or change the rules of the game to ensure that they can continue playing it in a rewarding way. In practice, this is likely to mean tax agencies that collect enough money to run basic government services, but have low overall capacity, especially in dealing with complex international issues such as transfer pricing; police services that lack investigatory powers; court systems vulnerable to corruption; weak public audit offices that lack independent authority; legislatures that lack collective cohesion and authority; fragile, unstable political parties motivated by money and patronage; and public services that lack a collective, professional ethos.»

41Insgesamt lässt sich also festhalten, dass IFF in einem engen Zusammenhang mit schwachen politischen Institutionen stehen. Sie sind einerseits Folge davon (Cerra et al., 2008), tragen andererseits aber auch zu deren weiterer Schwächung bei. Nicht zuletzt sind sie mitverantwortlich dafür, dass sich der Rohstoffreichtum vieler ärmerer Länder nicht in Entwicklungsfortschritte, sondern einen eigentlichen «Ressourcenfluch» übersetzt hat.

6.2 Steuerflucht

42Die durchschnittliche Steuerquote (Steuereinnahmen in Prozent des BIP) der Entwicklungsländer hat nach Berechnungen des Internationalen Währungsfonds (IWF, 2010: 12 ff.) über die letzten 10–15 Jahre leicht zugenommen. Hauptfaktoren dieser Zunahme sind die Ausdehnung der Mehrwertsteuer sowie der Rohstoffboom, der zu einer leichten Steigerung der Einnahmen aus der Unternehmensbesteuerung führte. Trotzdem liegt die durchschnittliche Steuerquote der Entwicklungsländer mit einem Wert von rund 17 Prozent (gegenüber mehr als 30 Prozent in den OECD-Ländern) weiterhin zu tief. Länder wie Burundi, Äthiopien und Guinea Bissau kamen 2009 auf Steuereinnahmen von gerade einmal 35 USD pro Kopf und Jahr (Atisophon et al., 2011: 19).

43Die Gründe für diese geringen Steuereinnahmen liegen nicht zuletzt im Inneren der betroffenen Länder. So fehlen vielen Entwicklungsländern die nötigen finanziellen, administrativen und personellen Kapazitäten, um wirksame Steuersysteme aufbauen und auch durchsetzen zu können (Herkenrath et al., 2012: 4 f.). Wie die Industrieländer, die über gut ausgestattete Steuerbehörden und ausgefeilte Gesetze in diesem Bereich verfügen, leiden die Entwicklungsländer aber zugleich auch unter den Folgen der internationalen Steuerflucht. Diese betreffen neben der Einkommenssteuer für natürliche Personen insbesondere auch Steuern auf Unternehmensgewinne.

  • 11   Wie Fuest und Riedel (2009) zu Recht betont haben, sind die verschiedenen Schätzungen zu den kapi (...)

44Offizielle Angaben der UNO, der OECD oder der Weltbank zur Höhe der Einnahmeverluste, die den Entwicklungsländern aus der Steuerflucht von Privatpersonen und Unternehmen entstehen, fehlen bisher (Henry, 2013). Die Schätzungen internationaler Nichtregierungsorganisationen lassen jedoch vermuten, dass diese Verluste stark ins Gewicht fallen. So ist Cobham (2005) auf der Basis von Daten des Tax Justice Network aus dem Jahr 2005 zum Schluss gekommen, dass den Entwicklungsländern durch die Steuerflucht wohlhabender Privatpersonen jährlich rund 51 Mrd. USD potenzielle Steuereinnahmen entgehen. James Henry schätzte diesen Wert in einer Auftragsstudie für die Entwicklungsorganisation Oxfam im Jahr 2009 allerdings bereits auf 64–124 Mrd. USD (Henry 2013). Was die Steuerhinterziehung von Wirtschaftsunternehmen betrifft, kam Oxfam für das Jahr 2000 zum Schluss, dass den Entwicklungsländern durch Preismanipulationen beim Güterhandel (trade mispricing) zusätzliche Steuerverluste in der Höhe von rund 50 Mrd. USD pro Jahr entstehen (ibd.). Das Hilfswerk Christian Aid hingegen schätzte die entsprechenden Verluste für die Periode von 2005 bis 2007 bereits auf rund 122 Mrd. (Christian Aid, 2009) und für das Jahr 2008 auf rund 160 Mrd. USD (ibd. 2008) – eine Schätzung, die unlängst von Murphy (2012) in einem vergleichsweise rigorosen empirischen Test bestätigt werden konnte.11

45Steuern bedeuten allerdings wesentlich mehr als Staatseinnahmen für die Entwicklungsfinanzierung. Diverse Arbeiten aus dem Bereich der sogenannten New Fiscal Sociology legen nahe, dass Steuersysteme auch beträchtlichen Einfluss auf die Dynamik der Staatsbildung und die Wahrnehmung gesellschaftlicher Einkommens- und Machtverhältnisse haben. In der einschlägigen Fachliteratur zu den entwicklungspolitischen Implikationen von Steuern herrscht denn auch weitgehend Einigkeit darüber, dass Steuern mindestens vier zentrale gesellschaftliche Funktionen erfüllen (die sogenannten 4 Rs of taxation; vgl. Cobham, 2012). Dazu gehören neben der Finanzierung des öffentlichen Haushaltes (revenue creation) die Umverteilung (redistribution) von Einkommen und Vermögen sowie die Eindämmung gesellschaftlich unerwünschter Verhaltensweisen etwa durch Tabak- und Alkoholsteuern (repricing). Von zentraler Bedeutung ist schliesslich die Rolle von Steuern im Bereich der demokratischen Staatsbildung (representation).

46Steuerhinterziehung untergräbt die übliche Wirkung von Steuersystemen deshalb gleich in mehrfacher Hinsicht. Sie vermindert nicht nur die Staatseinnahmen, sondern schränkt auch die Möglichkeiten der betroffenen Staaten ein, über die Steuererhebung konfliktträchtige Ungleichheiten einzuebnen. Schliesslich ist die Steuerflucht, wie die Autoren des African Economic Outlook 2012 in erfrischender Direktheit anerkennen, ein Privileg der wirtschaftlichen und politischen Eliten:

«Capital flight also deepens inequality. The people benefiting from capital flight are the elites who engage in trade mispricing of imports and exports or those who have the power to unlawfully appropriate and transfer resources abroad. Almost all the people engaging in capital flight in Africa are among the 10% richest segment of the population (…). Even in countries where capital flight is mainly driven by portfolio considerations, it is the wealthy who benefit as they have access to foreign investment instruments that average citizens do not.» (AfDB et al., 2012: 73)

47Es überrascht darum auch nicht, dass «(t)he personal income tax commonly accounts for less than 10 percent of all tax revenue in low-income countries – compared to an average of more than 25 percent in OECD countries – and is widely recognized as essentially a tax on the labor income of those working in the public sector or large private enterprises» (Keen, 2012: 10). Die tatsächlich von der Einkommenssteuer Betroffenen müssen ausserdem oft mit einer vergleichsweise hohen und tendenziell regressiv wirkenden Mehrwertsteuer rechnen, mit welcher der Staat die Steuerausfälle im oberen Einkommenssegment und bei der Besteuerung der Unternehmensgewinne zu kompensieren versucht.

48In diesem Sinne untergräbt die Steuerflucht wohlhabender Individuen und transnational tätiger Unternehmen schliesslich auch den gesellschaftlichen Zusammenhalt. Sie behindert einerseits die Wahrnehmung grundlegender staatlicher Aufgaben und schmälert so die Legitimität des Staatswesens. Andererseits sorgt sie für eine gewisse Umwälzung der Kosten für öffentliche Dienstleistungen und Infrastruktur auf kleine und mittelgrosse lokale Unternehmen und die unteren und mittleren Einkommensschichten. Zu den Folgen dieser Umwälzung gehört, dass in einigen Entwicklungsländern das Steuersystem auf einen ungenügenden gesellschaftlichen Konsens stösst, als erzwungen wahrgenommen wird und einen entsprechend gut ausgerüsteten Durchsetzungsapparat bedingen würde (D’Arcy, 2012).

7. Zusammenfassung und Fazit

49Die direkten wirtschaftlichen Auswirkungen unlauterer Finanzflüsse aus Entwicklungsländern lassen sich nicht exakt beziffern. Es kann jedoch als empirisch belegt gelten, dass sie nicht nur negativ sind, sondern auch substanziell ins Gewicht fallen. In der politischen und wissenschaftlichen Literatur herrscht denn auch weitgehend Konsens darüber, dass IFF den betroffenen Ländern beträchtliche Investitionsmittel entziehen, die andernfalls das Wirtschaftswachstum ankurbeln und bei der Finanzierung des öffentlichen Sektors ausländische Kredite und Hilfszahlungen sinnvoll ergänzen könnten.

50Was die politischen Folgen von IFF betrifft, besteht bislang ein gewisser Mangel an empirischen wissenschaftlichen Untersuchungen. Insbesondere fehlen quantitative Ländervergleiche, die detaillierte empirische Befunde zur Signifikanz und Effektstärke der postulierten Wirkungen ergeben könnten. Nichtsdestotrotz gibt es gute Gründe zur Annahme, dass IFF keineswegs nur eine Reaktion auf ungünstige wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen, schlechte Staatsführung und politische Instabilität darstellen. Fallstudien und theoretische Überlegungen legen vielmehr nahe, dass die Möglichkeit, Kapital unbemerkt und unversteuert ins Ausland zu verlagern, starke Anreize für die organisierte Kriminalität, die Korruption und das Rent-Seeking setzt – Missstände, die dann wiederum zu vermehrten IFF führen können. Gleichzeitig entziehen IFF, die Privatpersonen und Unternehmen zur Steuerflucht dienen, den betroffenen Ländern potenzielle öffentliche Einnahmen, verschärfen die Ungleichheit und untergraben damit auch den gesellschaftlichen Zusammenhalt und die politische Stabilität. Insgesamt also dürfte zwischen IFF, entwicklungshemmenden wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen und schwachen politischen Institutionen ein zirkulärer Zusammenhang bestehen.

51In diesem Sinne wäre es denn auch falsch, internationale politische Massnahmen, die direkt auf eine Eindämmung von IFF abzielen, als entwicklungspolitische Symptombekämpfung abzutun. Tatsächlich gilt es, die Probleme an der Wurzel zu packen. So besteht durchaus ein weiterer Bedarf an internationaler finanzieller und technischer Zusammenarbeit etwa im Bereich der Korruptionsbekämpfung und der Reform von Steuersystemen. IFF sind jedoch nicht nur Symptom, sondern ursächlicher Bestandteil dringender Entwicklungsprobleme. Offshore-Finanzplätze, die über verschiedene Geheimhaltungsmechanismen solche Flüsse überhaupt erst ermöglichen, sind deshalb aufgefordert, auch in ihrem eigenen Einflussbereich Gegenmassnahmen zu ergreifen.  

52Zahleiche mögliche Gegenmassnahmen stehen zurzeit international zur Diskussion. Dazu gehören: der automatische Informationsaustausch in Steuerfragen; die erweiterte Amtshilfe, die Ergänzungsgesuche zu den automatisch ausgetauschten Steuerdaten ermöglicht; die systematische Erfassung und Offenlegung der effektiv wirtschaftlich Berechtigten von Unternehmen, aber auch von Trusts und Stiftungen; die länder- und projektweise Aufschlüsselung von Konzernbuchhaltungen. Allerdings ist noch weitgehend offen, ob, wann und in welcher Form sich diese Massnahmen tatsächlich weltweit durchzusetzen vermögen.

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Notes

1   Als secrecy jurisdictions gelten «jurisdictions that deliberately create legislation to ease transactions undertaken by people who are not resident in their domains, with a view to avoiding taxation and/or regulations, which they facilitate by providing a legally backed veil of secrecy to make it hard to determine beneficiaries» (Palan et al., 2010: 236).

2   Umgekehrt zeigen Blankenburg und Khan (2012) anhand verschiedener Beispiele auf, dass illegale Finanzflüsse zuweilen zu einem Mehrzufluss ausländischer Finanzmittel führen und so die wirtschaftliche Entwicklung letztlich positiv beeinflussen. In diesem Sinne könnte die Gleichsetzung von IFF mit illegalen Finanzflüssen deren negativen Entwicklungsfolgen also auch überschätzen.

3   Eine Diskussion der verschiedenen Schätzmethoden zur quantitativen Erfassung von IFF würde den Umfang dieses Artikels sprengen (für eine kritische Übersicht siehe Kar und LeBlanc, 2013 und Henry, 2013).

4 Während es aus theoretischen Überlegungen sinnvoll erscheinen könnte, hier eine andere Definition unlauterer Finanzflüsse zu propagieren, würde dies zu Inkohärenzen in Bezug auf die noch zu diskutierenden empirischen Studienergebnisse führen. Leider ist bislang noch kein überzeugendes Schätzverfahren entwickelt worden, um den Umfang illegaler Finanzflüsse zu erfassen, die keine unlauteren Aktivitäten implizieren (oder vice versa).

5   Ganz in diesem Sinne argumentierte Konrad Hummler, damaliger CEO der Schweizer Privatbank Wegelin & Co., im August 2009: «Man stelle sich einen afrikanischen Staat vor. Wirtschaftlich Bedeutendes entsteht dort, weil es ansässigen Leuten möglich ist, die Gewinne irgendwo offshore anfallen zu lassen. Sonst ginge das gar nicht.» (NZZ vom 8.8.2009)

6   Von der wahrgenommenen Korruption und anderen Governance-Indikatoren gehen in der Regel keine signifikanten Effekte aus (Collier et al., 2001; Ndikumana und Boyce, 2003)

7 Roundtripping kann lokalen Unternehmern dazu dienen, Investitionen vor Enteignungen zu schützen (insbesondere dann, wenn zwischen den betroffenen Ländern ein Investitionsschutzabkommen besteht), hat aber vermutlich häufiger den Zweck, von Steuervorteilen für Auslanddirektinvestitionen und anderen Privilegien (Zugang zu Freihandelszonen oder Sonderproduktionszonen mit besonders gut ausgebauter Infrastruktur) zu profitieren. Nicht zuletzt kann das roundtripping auch dem Recycling illegal erworbener Vermögen, also der Geldwäscherei, dienen.

8 So zeigen Dort et al. (2013) auf, dass Investitionen in Ländern mit einem robusten institutionellen Gefüge deutlich mehr Wachstum bewirken als in Ländern mit schwachen Institutionen.

9 In ärmeren Ländern mit grossen Rohstoffvorkommen dürfte die Steuerflucht gegenüber anderen Motiven für IFF insofern weniger ins Gewicht fallen, als viele dieser Länder kaum Einkommenssteuern erheben. Sie haben entweder ausgesprochen tiefe Einkommenssteuerraten oder ausgedehnte Abzugsmöglichkeiten insbesondere im oberen Einkommensbereich. Grund dafür ist, dass die Regierungen dieser Länder kaum einen Anreiz haben, bei natürlichen Personen Einkommenssteuern zu erheben, sondern von Rohstoffrenten profitieren: «Governments funded principally through point natural resource extraction tend to treat their citizens badly in terms of civil and political rights, health and education services, and public infrastructure provision because they have so little need of their citizens. (…). Cash from oil and minerals obviates the need for a booming economy and tax revenues and pays for the recruitment of mercenaries and (politically docile) immigrant workers to provide essential skills.» (Moore, 2012: 464)

10   Für kritische Beiträge zur These, wonach Renten in jedem Fall nachteilige wirtschaftliche und politische Folgen haben, siehe Jomo und Khan (2000).

11   Wie Fuest und Riedel (2009) zu Recht betont haben, sind die verschiedenen Schätzungen zu den kapitalfluchtbedingten Steuerverlusten der Entwicklungsländer mit beträchtlichen Unsicherheiten behaftet und gehen von teilweise problematischen Grundannahmen aus. Nichtsdestotrotz scheint es angemessen, zu behaupten, dass die Steuerhinterziehung wohlhabender Privatpersonen und international tätiger Unternehmen diesen Ländern beträchtliche staatliche Ressourcen entzieht. Zieht man von den jüngsten Schätzungen der beiden Hilfswerke Oxfam und Christian Aid (Steuerverluste von 64 Mrd. USD bei den natürlichen Einkommenssteuern und von 160 Mrd. bei den Unternehmensgewinnsteuern) jeweils eine mögliche Fehlermarge von 33 Prozent ab, ergibt sich dennoch ein gesamthafter Steuerverlust von immerhin rund 149 Mrd. USD (64x2÷3 + 160x2÷3) – d.h. mehr als die rund 135 Mrd. USD, welche die OECD-Geberländer 2013 in die öffentliche Entwicklungshilfe investierten.

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Electronic reference

Marc Herkenrath, « Unlautere Finanzflüsse und ihre Entwicklungsfolgen: eine Übersicht », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 5.3 | 2014, Online since 26 January 2015, connection on 21 November 2017. URL : http://poldev.revues.org/1999 ; DOI : 10.4000/poldev.1999

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About the author

Marc Herkenrath

Mark Herkenrath ist als Privatdozent für Soziologie an den Universitäten Zürich und Freiburg/Fribourg tätig. Er lehrt zu sozialen Bewegungen, Theorien der Globalisierung und aktuellen Fragen der Entwicklungspolitik. Hauptberuflich ist Dr. Herkenrath bei Alliance Sud, der entwicklungspolitischen Arbeitsgemeinschaft der Schweizer Hilfswerke, für den Fachbereich «Internationale Finanz- und Steuerpolitik» verantwortlich.

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