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L’aide suisse au développement à l’épreuve du processus de décentralisation au Kosovo

Sabine Piccard

Abstract

Cet article se penche sur le type d’aide à la décentralisation privilégié par la coopération suisse au Kosovo et sur ce que cette approche implique en termes d’amélioration de la qualité de vie des citoyens dans leur ensemble, indépendamment de leur appartenance ethnique, politique, de leur genre et de leur âge L’enquête de terrain1 révèle que l’aide suisse à la décentralisation au Kosovo favorise, à travers un soutien à la décentralisation technique, l’amélioration de la qualité de vie de l’ensemble des citoyens dans les trois municipalités concernées par le projet. Selon nous, ce projet d’aide suisse à la décentralisation contribue donc au rapprochement entre les communautés serbe et albanaise dans les municipalités où il est mis en œuvre, mais il nous paraît difficilement applicable à l’échelle du pays en raison d’un manque de ressources financières de l’Etat et d’un déficit de volonté politique de la part des élus et des citoyens.

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Mots-clés géographiques :

Europe de l'Ouest et centrale, Kosovo, Suisse
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Les enjeux de pouvoir autour de la question de la décentralisation au Kosovo

1Le processus de décentralisation au Kosovo est sujet à deux lectures, qui ont chacune des implications en termes de relations de pouvoir.

  • 2  WORKING GROUP ON LOCAL GOVERNMENT, Framework for the Reform of Local Self-Government in Kosovo, 19 (...)

2La première lecture, technique, associe le processus de décentralisation au transfert des pouvoirs politiques, administratifs et fiscaux du niveau national (gouvernement central) au niveau local (municipalités). Au Kosovo, le Document cadre sur la Réforme du Gouvernement Local (Framework Document on the Reform of Local Government)2, adopté par le Parlement en 2005, préconise en effet un transfert des compétences des institutions centrales aux municipalités.

  • 3  SIDDIQUEE N. A., 1997, « Théories de la décentralisation », in HOUTART F. (dir.), Pouvoirs locaux (...)

3Cette première lecture se réfère à la théorie normative de la démocratie néo-libérale3. Elle soutient que la décentralisation, si elle est correctement mise en œuvre, permet d’améliorer la qualité de vie de la population, de favoriser la participation des citoyens à la vie politique et d’enrayer des mauvaises pratiques de gestion qui dérivent de la déresponsabilisation du gouvernement central par rapport au niveau local. La décentralisation est par ailleurs considérée comme allant de pair avec la bonne gouvernance au niveau local. Selon les organisations internationales, une gouvernance locale effective ne peut être qu’holistique : elle doit inclure les différents partenaires (communautés locales, ONG, organisations de société civile, secteur privé) à travers une construction des capacités (capacity building) horizontale et elle doit amener, à travers une décentralisation verticale, au renforcement de ces mêmes partenaires grâce à un transfert des ressources et des pouvoirs du niveau central au niveau local.

  • 4  Nous adoptons une vision constructiviste de l’ethnicité, selon laquelle les caractéristiques d’un (...)
  • 5  AHTISAARI M., 2007, Comprehensive proposal for the Kosovo Status Settlement, Version française, S/ (...)

4La seconde lecture de la décentralisation, politique, concerne la gestion territoriale du conflit ethnique4. Les défenseurs de cette théorie soutiennent qu’en délimitant des zones territoriales décentralisées sur la base des frontières ethniques, les revendications sécessionnistes et le risque de conflit ethnique se réduisent, dans la mesure où les minorités obtiennent un contrôle au niveau local sur la conduite des activités politiques, économiques et sociales. Cette deuxième lecture a été favorisée par les institutions internationales chargées de résoudre la question du statut du Kosovo. En effet, en échange de l’indépendance voulue par la population majoritairement albanaise, le rapport Ahtisaari5, qui sert de base à la Constitution du jeune Etat, préconise une plus grande autonomie territoriale pour la communauté minoritaire serbe du Kosovo par le biais d’un redécoupage des municipalités.

5Or, nous supposons que cette division territoriale comporte des risques de raviver les tensions intercommunautaires, au lieu de favoriser une coexistence pacifique entre Serbes et Albanais. En effet, si nous considérons notre étude de cas, c’est-à-dire la décentralisation au Kosovo, cette dernière permet à certaines régions majoritairement serbes d’acquérir une plus grande autonomie de gestion ; cependant, les Albanais vivant dans ces mêmes régions se retrouvent en situation minoritaire. Le risque de capture par les élites locales et de favoritisme envers la population majoritaire au sein du système décentralisé est donc accru. De même, les communautés serbes, minoritaires dans la plupart des régions du pays, sont susceptibles de subir une discrimination face à la population albanaise majoritaire de ces mêmes régions.

6Ces deux lectures de la décentralisation ont des implications en termes de relation de pouvoir pour les citoyens du Kosovo, notamment en termes de rapports entre la majorité et la minorité ethniques ou entre les élus et les citoyens.

  • 6  Dans le cadre du projet d’aide suisse à la décentralisation étudié, l’amélioration de la qualité d (...)

7Dans la section suivante, nous nous penchons sur le type de soutien à la décentralisation privilégié par l’aide suisse au développement dans le contexte du Kosovo et sur les conséquences de cette approche en termes d’amélioration de la qualité de vie pour les citoyens dans leur ensemble6.

L’aide suisse à la décentralisation au Kosovo

Approche privilégiée par l’aide suisse

  • 7  INTERCOOPERATION, CDI, 2006, Swiss-Kosovo Local Governance and Decentralization Support. Project D (...)
  • 8  Le Kosovo compte actuellement 30 municipalités.

8Le projet d’aide suisse à la décentralisation au Kosovo, nommé Local Governance Support (LOGOS) débute en janvier 2007, pour une durée de neuf ans. Il est mis en œuvre par l’ONG suisse INTERCOOPERATION avec le concours d’une ONG kosovare, Community Development Initiative (CDI), pour le compte de la Direction du développement et de la coopération (DDC). Le but principal de LOGOS est le suivant : « LOGOS promotes the development of Local Governance and Decentralization reforms in municipalities of Kosovo, thus contributing to the overall stabilization of Rule of Law and Democratization of a multiethnic Kosovo. »7 LOGOS est un projet pilote, puisqu’il intervient dans trois municipalités du Kosovo8 ayant pour caractéristique une mixité ethnique : Viti, Kamenica et Novo Brdo. Ces municipalités sont, de plus, directement concernées par le redécoupage territorial promulgué par le système des Nations Unies.

9Le projet agit à trois niveaux. Premièrement, au niveau des villages : des Club-Débats sont créés dans dix localités afin de permettre à l’ensemble des citoyens (femmes et minorités incluses) de cerner par eux-mêmes les besoins les plus urgents en termes d’infrastructure. Sur cette base, des projets (par exemple canalisations, conduites d’eau potable, ou routes) sont planifiés, avec un principe de cofinancement entre la municipalité, LOGOS et les habitants. Ce type d’activités est censé développer la gouvernance locale. Au niveau municipal, des groupes de travail inter-municipaux sont créés afin de cerner les enjeux principaux et les besoins urgents des municipalités aidées. En outre, des Club-Débats, composés de citoyens, du secteur privé et du gouvernement municipal, sont planifiés afin de discuter de la gestion des services dans les municipalités. Au niveau national, il est prévu d’informer les institutions travaillant dans le secteur de la gouvernance locale sur les activités réalisées par LOGOS.

10Le projet LOGOS s’inscrit dans la théorie normative de la décentralisation. En effet, il promeut une démarche de bonne gouvernance : d’une part, il soutient la décentralisation verticale, en permettant aux municipalités de mieux connaître leur champ de compétence et en leur donnant des outils pour mener à bien les tâches administratives quotidiennes. D’autre part, il encourage la décentralisation horizontale en tenant compte de la participation des communautés locales. Cependant, le projet n’omet pas de prendre en considération certaines relations de pouvoir, telles que la dynamique entre les citoyens et les élus, la problématique du genre, ou encore l’aspect lié à l’appropriation du projet par les locaux.

11Concernant la position de l’aide suisse au sujet de l’établissement de six nouvelles municipalités (décentralisation politique), il semblerait qu’elle ne tienne pas compte des relations de pouvoir relatives à la partie polémique du plan Ahtisaari. En effet, elle ne se préoccupe pas des enjeux soulevés par l’établissement des nouvelles municipalités, bien que cela risque d’entraîner des déséquilibres et des tensions entre les communautés serbe et albanaise. A notre avis, cette neutralité n’est pas forcément préjudiciable aux citoyens, dans la mesure où l’aide suisse ne se détourne pas pour autant de la prise en compte des deux communautés dans ses activités sur le terrain.

Conséquences de cette approches pour l’amélioration de la qualité de vie des citoyens

12Parmi les conclusions de notre enquête, nous avons notamment relevé le fait que LOGOS s’efforçait d’intégrer les différentes communautés dans les activités réalisées au niveau des villages, en faisant parfois preuve d’une certaine ingéniosité. Nous pensons en particulier à un projet d’infrastructure commun entre un village serbe et un village albanais. Un projet de canalisation était en effet prévu dans chacun des deux villages, mais les habitants rencontraient des difficultés pour le cofinancer. Le personnel de LOGOS a donc proposé aux habitants des deux localités un projet en commun, ce qui a permis de diminuer les coûts à charge des habitants. En outre, cette opération a favorisé un rapprochement entre les communautés ethniques.  

13Malgré les nombreux apports de LOGOS, nous nous sommes demandé si l’objectif attendu (outcome) du projet, soit l’augmentation de la gouvernance locale, était réellement atteint. En effet, il n’est pas certain que les habitants des villages concernés par LOGOS continuent de participer aux décisions de leur communauté une fois les projets d’infrastructure décidés et mis en œuvre. Afin de savoir si le projet d’aide suisse contribue réellement à l’augmentation de la gouvernance locale sur le long terme, il semble donc nécessaire de mener une évaluation et d’opérer un suivi dans les villages concernés. Or, nous avons relevé un manque de contrôle de la part de LOGOS à ce niveau. Il serait pourtant primordial, à notre sens, de savoir si les débats ont porté leurs fruits au niveau de l’implication à long terme des citoyens dans la gestion des affaires à l’échelle locale.

14Par ailleurs, nous pouvons nous interroger sur la possibilité de réplication du projet à l’échelle du pays. En effet, LOGOS est un projet pilote se limitant à trois municipalités kosovares. Dès lors, il convient de se demander si l’aide suisse à la décentralisation telle qu’elle est conçue pour le Kosovo est une alternative crédible à la proposition de redécoupage territorial promue par le système onusien. Selon nous, une extension de LOGOS au niveau national serait en effet profitable au rapprochement entre les communautés ethniques, dans la mesure où l’un des principaux enjeux du Kosovo, depuis des décennies, concerne la cohabitation entre Serbes et Albanais sur le même territoire. Le processus de décentralisation peut donc jouer un rôle prépondérant dans la redéfinition de cette cohabitation. A cet égard, l’approche d’aide à la décentralisation de la coopération suisse démontre, dans le cadre de ce projet pilote, que favoriser la cohabitation par le biais de la participation constitue une alternative crédible à la solution d’une division territoriale des deux communautés ethniques.

15Toutefois, deux déterminants nous paraissent cruciaux pour qu’une telle situation soit faisable dans le cadre du Kosovo : une volonté politique forte de la part des élus et des citoyens, d’une part, et des ressources financières suffisantes, d’autre part. Or, sur ces deux aspects, nous restons sceptiques au vu du climat politique, économique et social actuel régnant au Kosovo. En effet, il paraît irréaliste d’instaurer des Club-Débats dans tous les villages du pays, dans la mesure où l’Etat a très peu de ressources financières à disposition. En outre, il nous semble peu probable que les élites politiques kosovares soient prêtes à déléguer une part de leur pouvoir à la population. Quant aux citoyens, ils paraissent peu concernés par la participation politique et attendent surtout des solutions concrètes à leurs préoccupations matérielles.

Conclusion

16Nous pouvons donc relever les apports et les faiblesses du projet d’aide suisse à la décentralisation au Kosovo. Si l’aide suisse à la décentralisation reste neutre concernant la partie polémique du plan Ahtisaari et les possibles tensions entre communautés que cette situation risque de raviver, elle met un point d’honneur à inclure les Serbes dans ses activités, en leur permettant de participer à la vie politique et sociale du pays. Malgré cet aspect positif, nous supposons qu’un tel projet est extrêmement compliqué à mettre en œuvre sur un plan national. La façon dont la coopération suisse envisage l’aide suisse à la décentralisation au Kosovo se révèle donc être une approche intéressante, mais elle nous paraît néanmoins difficilement concrétisable à l’échelle nationale, au vu du contexte politique, économique et social actuel du pays.

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Bibliography

Sources primaires

AHTISAARI M., 2007, Comprehensive proposal for the Kosovo Status Settlement, Version française, S/2007/168/Add. 1, 64 p.

DDC/SDC, 2001, Décentralisation – document d’orientation, Berne, p. 20.

INTERCOOPERATION, CDI, 2006, Swiss-Kosovo Local Governance and Decentralization Support. Project Document. Phase I – Implementation, January 2007 to December 2009, Pristina, Bern, November,

WORKING GROUP ON LOCAL GOVERNMENT, Framework for the Reform of Local Self-Government in Kosovo, 19 July 2004.

Sources secondaires

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FOWKES B., 2002, Ethnicity and Ethnic Conflict in the Post-Communist World, London, Palgrave, 228 p.

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SIDDIQUEE N. A., 1997, « Théories de la décentralisation », in HOUTART F. (dir.), Pouvoirs locaux et décentralisation, Paris, L’Harmattan.

PICCARD S., 2009, L’aide suisse au développement à l’épreuve du processus de décentralisation au Kosovo, Mémoire présenté en vue de l’obtention du Master en études du développement (Mdev), IHEID, Genève, 98 p.

Sites Internet

DDC au Kosovo : http://www.swisscooperation-kosovo.ch/

LOGOS : http://www.intercoopkos.org/logos_en/index.html/

CDI : http://www.cdi-kos.org

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Notes

1  Cet article reprend les principales conclusions d’un mémoire présenté en octobre 2009 en vue de l’obtention du diplôme de Master en études du développement (Mdev) à l’IHEID.

2  WORKING GROUP ON LOCAL GOVERNMENT, Framework for the Reform of Local Self-Government in Kosovo, 19 July 2004.

3  SIDDIQUEE N. A., 1997, « Théories de la décentralisation », in HOUTART F. (dir.), Pouvoirs locaux et décentralisation, Paris, L’Harmattan, p. 26.

4  Nous adoptons une vision constructiviste de l’ethnicité, selon laquelle les caractéristiques d’un groupe ethnique sont construites par des élites pour des raisons politiques et économiques. Le conflit ethnique inclut la guerre ethnique ainsi que d’autres formes de violences ethniques en dehors d’un conflit ouvert.

5  AHTISAARI M., 2007, Comprehensive proposal for the Kosovo Status Settlement, Version française, S/2007/168/Add. 1, 64 p.

6  Dans le cadre du projet d’aide suisse à la décentralisation étudié, l’amélioration de la qualité de vie des citoyens est entendue comme la satisfaction des besoins matériels les plus urgents, ainsi que la reconnaissance des droits à la non-discrimination et à la participation.

7  INTERCOOPERATION, CDI, 2006, Swiss-Kosovo Local Governance and Decentralization Support. Project Document. Phase I – Implementation, January 2007 to December 2009, Pristina, Bern, November, p. 8.

8  Le Kosovo compte actuellement 30 municipalités.

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References

Electronic reference

Sabine Piccard, « L’aide suisse au développement à l’épreuve du processus de décentralisation au Kosovo », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], Policy Briefs | Working Papers, Online since 18 March 2010, connection on 24 March 2017. URL : http://poldev.revues.org/358 ; DOI : 10.4000/poldev.358

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Sabine Piccard

Institut de hautes études internationales et du développement | Genève

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