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2 | 2011
Energy and Development
Dossier | Energie et développement - Revue | Évolutions des politiques de développement

Comment financer le développement après la crise économique et financière

Bruno Gurtner
p. 195-213
This article is a translation of:
Aspects of Development Financing After the Financial and Economic Crisis

Abstract

La crise a eu, sur les taux de croissance des pays en développement ou émergents, des effets plus dévastateurs que sur ceux des nations industrialisées. Alors que certains n’avaient pas les ressources nécessaires pour financer des mesures de relance assez vigoureuses, les grands pays émergents ont vite retrouvé le chemin de la reprise et sont actuellement les principaux moteurs de l’économie mondiale.

L’effondrement des flux de capitaux privés a provoqué un déficit croissant dans le financement global du Sud. Et jusqu’à présent, pas plus l’augmentation des flux financiers publics que la lente reprise – depuis la fin 2009 – des apports de capitaux privés n’ont permis de compenser ces manques. L’ONU indique par ailleurs que le volume global des mouvements financiers des pays du Sud vers ceux du Nord dépasse celui des flux en sens contraire : le Sud continue de financer le Nord.

Alors que l’on débat désormais d’une réforme de l’ordre économique et financier mondial, cela n’a pas encore été suivi d’effets suffisants pour les pays en développement. Les institutions financières internationales disposent bien de ressources accrues, mais les pays en développement y sont toujours sous-représentés. Le FMI et la Banque mondiale ont remis en question certains de leurs dogmes traditionnels, sans que l’on puisse parler à coup sûr de nouvelle politique.

Il apparaît toujours plus évident que les impôts jouent un rôle central dans la mobilisation de ressources locales pour financer le développement et l’on reconnaît d’une manière générale qu’il faudra réformer dans ce sens la fiscalité des pays en développement. Cependant, l’aide technique des pays industrialisés en vue de réaliser ces réformes reste insuffisante. De même, il est de plus en plus admis que les impôts sont un instrument pour la construction de l’Etat (state-building), la démocratisation et la gouvernance. La lutte contre l’évasion fiscale à l’échelle internationale et les flux illicites de capitaux (illicit capital flows) a gagné en vigueur et l’on voit s’améliorer les échanges d’informations en matière fiscale. Mais les instruments novateurs et plus efficaces d’une transparence accrue ont de la peine à s’imposer face aux intérêts occultes de certains centres financiers.

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Full text

1. Introduction

1Après une crise qui a été la plus grave depuis celle des années 1930, l’économie mondiale reprend le chemin de la croissance. Mais le processus de rétablissement reste incertain et subit des retards qui varient d’une région ou d’un pays à l’autre. La crainte d’une deuxième vague de récession (double-dip recession) reste vive, en particulier aux Etats-Unis.

2Selon le Fonds monétaire international (IMF 2010j), une politique monétaire et fiscale axée sur l’expansion ainsi que des injections de capitaux et des garanties accordées aux institutions financières menacées (notamment les opérations de sauvetage de l’UE en faveur de ses membres méridionaux en mauvaise posture) ont progressivement stabilisé les marchés financiers mondiaux. Les flux financiers ont ainsi repris une certaine ampleur après le coup d’arrêt provoqué par la crise. Mais nombre de pays lourdement endettés font face à une décision difficile : quand et dans quelle mesure doivent-ils passer d’une politique d’incitation fiscale à une politique d’austérité et de désendettement ? D’un côté, une interruption prématurée de la politique d’expansion monétaire pourrait étouffer l’essor économique, réduire les recettes fiscales et accroître ainsi la dette publique ; de l’autre, des mesures d’incitation persistantes risqueraient d’accentuer davantage les déséquilibres macroéconomiques (balances des paiements, cours de change).

2. Qu’en est-il des pays en développement1 à la fin de la crise financière ?

  • 1  Le terme de « pays en développement » est utilisé ici dans un sens très général ; il englobe les p (...)
  • 2  Les répercussions de la crise économico-financière sur les pays en développement constituaient le (...)
  • 3  L’ONU publie depuis octobre 2008 des mises à jour mensuelles de son rapport sur la situation et le (...)

3Après cet aperçu très sommaire de la situation mondiale, voyons de plus près quelle est celle des pays en développement, émergents (en voie d’industrialisation) et en transition2. Il est réjouissant de constater que beaucoup d’entre eux – surtout la Chine, l’Inde et la plupart des autres pays émergents d’Asie – réalisent des taux de croissance appréciables en 2010. De même, certains pays latino-américains comme le Brésil, l’Argentine ou le Chili (en dépit du séisme) comptent parmi les moteurs récents de l’économie mondiale. Mais presque aucun pays n’a atteint en 2010 des taux de croissance comparables à ceux d’avant la crise (UNO 2010a, tab. 1.13). Une comparaison de ces taux dans la période qui précédait la crise et durant celle-ci montre que la récession a été plus brutale pour les pays en développement ou émergents que dans les pays riches (Herkenrath 2010a).

4Parmi les pays les moins avancés (PMA) en particulier, beaucoup doivent s’attendre à une croissance nettement ralentie en 2010. L’ONU indique que pas moins de 60 pays ont vu leur revenu par habitant régresser en 2009 ; elle estime que dix pays auront une croissance par habitant encore négative en 2010 et que 21 seulement réaliseront cette année un taux de croissance supérieur à 3 %. Ce qui serait pourtant un minimum pour progresser dans la lutte contre la pauvreté. L’ONU prévoit ainsi qu’à la fin de 2010 le dénuement extrême frappe 64 millions de personnes de plus qu’avant la crise (UNO 2010b).

5Les pays en développement ont eux aussi, dans leur grande majorité, lancé des programmes de stimulation économique pour atténuer les répercussions de la crise. Certains, par rapport à leur PIB, ont même dépensé davantage que les pays industrialisés et pris des mesures pour protéger les catégories sociales les plus vulnérables (Zhang, Thelen et Rao 2010). Mais d’autres pays avaient nettement moins de ressources à leur disposition. La baisse des recettes fiscales et des exportations de matières premières s’est ajoutée aux opérations de relance pour creuser les déficits publics des pays en développement également.

6Cela n’empêche pas la Banque mondiale d’estimer que les pays en développement ne devraient pas ralentir ou cesser leurs mesures de stimulation aussi rapidement que le font les pays riches. Les déficits publics n’ont augmenté pour l’ensemble des pays en développement que de 4,5 % du PIB entre 2007 et 2009. Et cette progression n’a même été que de 1,3 % pour les PMA, notamment du fait que ceux-ci ne pouvaient lancer que de modestes programmes d’ajustement en raison d’une faible marge de manœuvre fiscale (World Bank 2010, 6).

7Une étude commandée par l’ONG Oxfam se montre moins optimiste (Oxfam 2010). Elle examine les mesures budgétaires prises en 2009 par 56 pays à bas revenu, et ce que ces pays prévoient pour 2010. La crise financière avait amputé leurs recettes budgétaires 2009 de 10 % ou 53 milliards USD, et soustrait 12 milliards de plus en 2010. Deux tiers de ces 56 pays avaient lancé des mesures de stimulation économique, mais un quart seulement les ont maintenues en 2010. Les pays dotés d’un programme du FMI ont davantage stimulé leur économie en 2009 que ceux qui en étaient dépourvus, mais ils ont réduit ces programmes dans de plus fortes proportions en 2010. L’étude en conclut que le FMI a soutenu en 2009 les pays qui appliquaient son programme ainsi que leurs dépenses sociales mais qu’il leur a cependant imposé en 2010 des mesures nettement plus restrictives.

8La Banque mondiale estime que si les pays riches parviennent à assainir leurs finances aussi rapidement que possible, cela se traduira par des taux d’intérêt en baisse et des investissements accrus qui profiteront plus particulièrement aux pays émergents. Elle s’inquiète par contre des risques inhérents à la crise de l’endettement qui frappe l’Europe méridionale et de ses répercussions possibles sur les pays et les régions qui ont d’étroites relations économiques et financières avec le Sud européen. L’Albanie, l’Azerbaïdjan, le Cameroun, le Cap-Vert, le Maroc, la Namibie et la Tunisie envoient 20 % ou plus de leurs exportations vers cette partie très endettée de l’Europe. En outre, l’Albanie, la Bulgarie, la Roumanie et la Serbie importaient auparavant de gros volumes de capitaux en provenance de la Grèce, tandis que le Portugal et l’Espagne étaient des sources de financement importantes pour l’Amérique latine, l’Angola et le Mozambique (World Bank 2010, 14-15).

3. Les flux de capitaux reprennent de l’ampleur

9Le total net des flux de capitaux à destination des pays en développement comptabilisés par la Banque mondiale se chiffre à 1223 milliards USD pour 2007, et tombe à 524 milliards USD à fin 2009 (tableau 1). Ce recul est entièrement attribuable à celui des mouvements de capitaux privés, avec des apports qui ont marqué une forte baisse dès le second semestre 2008.

10Ce sont les prêts des banques internationales qui ont le plus diminué : ils se sont même soldés en 2009 par un reflux net de 53 milliards USD. Les plus touchés ont été les pays en transition, particulièrement tributaires des banques pour leurs financements (Russie, Ukraine et pays du Sud-Est européen). Mais toutes les autres formes de flux privés ont aussi reculé, y compris les investissements directs étrangers (IDE), caractérisés jusqu’alors par une certaine indifférence aux fluctuations conjoncturelles. Les IDE ont chuté en 2009 à 359 milliards USD (594 milliards en 2008). L’Overseas Development Institute (ODI) donne des précisions sur ce recul exceptionnel dans divers pays (ODI 2010). Les investissements de portefeuille ont aussi enregistré un solde négatif (–57 milliards USD) pour le second semestre 2008. Ce poste était remonté à 87 milliards USD à fin 2009, témoignant de Bourses florissantes dans les pays émergents.

  • 4  La BRI et l’IIF se basent uniquement sur les données contenues dans les rapports fournis par des b (...)

11Depuis mars 2009 l’on observe cependant une reprise des flux de capitaux à l’échelle mondiale, comme le constatent notamment le FMI (IMF 2010j), la Banque des règlements internationaux (BRI) (BIS 2010) et l’Institute of International Finance (IIF), proche des grandes banques commerciales (IIF 2010)4. Cette tendance devrait perdurer, étant donné l’abondance de liquidités et les bas taux d’intérêt qui prévalent dans les pays industrialisés. Alors que l’accès aux crédits bancaires reste limité pour beaucoup de pays en développement ou en transition, la BRI signale que cette forme de financement a redémarré depuis le dernier trimestre 2009 dans la zone Asie-Pacifique et en Amérique latine-Caraïbes. Les pays émergents latino-américains, en particulier, ont à nouveau obtenu davantage d’argent sur le marché international des capitaux – ce qui répondait d’ailleurs pour une grande part à la nécessité de refinancer d’anciens emprunts.

12La reprise a été particulièrement forte du côté des investissements directs étrangers, mais les afflux de capitaux privés restent faibles dans les pays les plus pauvres. Parallèlement à la hausse des investissements de portefeuille, l’essor des Bourses des pays émergents témoigne d’un regain du goût du risque.

Tableau 1 – Flux nets de capitaux internationaux vers les pays en développement, 2006-2010 (en milliards USD)

Tableau 1 – Flux nets de capitaux internationaux vers les pays en développement, 2006-2010 (en milliards USD)

Source : World Bank (2010, 7, tableau 3).

13Selon le FMI, l’Amérique latine – emmenée par le Brésil – a été la seule région du monde où les afflux financiers de 2009 ont dépassé les retraits de l’année précédente (IMF 2010f, 30). Des perspectives favorables en termes de croissance économique et de réévaluations monétaires ont attiré les investissements de portefeuille, ce qui a incité le FMI à de nouvelles mises en garde contre le danger de bulles financières à moyen terme. Cette manne financière a les inconvénients de son caractère volatile et procyclique.

14Dans son rapport annuel sur les investissements directs étrangers (IDE), la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) a confirmé la stabilisation qui se dessinait fin 2009 après un recul très sensible. Le premier semestre 2010 a même vu ces investissements croître d’un tiers au niveau mondial (UNCTAD 2010). Cette organisation prévoit que les flux d’IDE atteindront 1,2 billion USD à la fin 2010, dont presque la moitié à destination des pays émergents et en développement. Un quart de ces fonds proviennent de pays en développement eux-mêmes – notamment la Chine, l’Inde ou le Brésil – et servent à couvrir leurs besoins en énergie et en matières premières.

15Les transferts de fonds (remittances) par les travailleurs ont un peu baissé en 2009 mais devraient, selon les prévisions de la Banque mondiale, marquer une légère reprise en 2010. Leur total de 316 milliards USD en 2009 équivalait presque à celui des investissements directs étrangers et représentait trois fois le montant de l’aide publique au développement. La Banque mondiale estime que le recul en question a été plus sensible dans les pays latino-américains, tandis que la croissance de ces transferts a simplement diminué en Asie du Sud et de l’Est (World Bank 2010).

16Les flux de capitaux publics ont augmenté en 2008 comme en 2009, surtout sous forme de contributions accrues du FMI, de la Banque mondiale et des autres institutions financières internationales (IFI). La majeure partie de ces apports est allée aux pays en transition de l’Est européen. Cependant, les pays à faible revenu ont vu leur part de financement par les IFI augmenter de plus de 40 % par rapport à la période qui avait précédé la crise (Eurodad 2010). Par ailleurs, l’ONG londonienne Bretton Woods Project a reproché aux IFI de privilégier toujours davantage le secteur privé, où la sélection des programmes et des projets relève de critères plus commerciaux que sociaux ou environnementaux (Bretton Woods Project 2010b).

17L’aide publique au développement (APD) fournie en 2009 par les pays donateurs du CAD a totalisé 119,6 milliards USD (OECD 2010b), un peu moins que l’année précédente en valeur nominale mais un peu plus à prix constants, de sorte que le taux d’APD a passé de 0,30 à 0,31 % du PIB. Cet accroissement résulte donc de la baisse du PIB. Reste à savoir si la pression qui s’exerce sur les dépenses publiques des pays industrialisés aura, ces prochaines années, des incidences négatives sur leur aide publique au développement.

18La Banque mondiale constate en résumé  que la crise a simultanément freiné l’afflux de capitaux dans les pays en développement et accru les besoins financiers de ces pays (World Bank 2010, 22-25). Il en est résulté un déficit de financement qui se chiffrait à 690 milliards USD en 2009 et à 315 milliards USD en 2010.

  • 5  Gurtner (2007) donne le détail de ce calcul, ainsi qu’une description des lacunes que comportent l (...)

19Il est notoire que toutes ces données ne suffisent pas pour brosser un tableau complet des flux financiers. C’est ainsi, par exemple, que l’on ne tient pas compte de l’évolution des réserves monétaires internationales (tableau 1, dernière ligne). Ces réserves ont augmenté de 439 milliards USD en 2008 pour l’ensemble des pays en développement, une progression inférieure à la moitié de celle de l’année précédente. La constitution de réserves par ces pays a marqué une légère reprise en 2009. Les chiffres de la Banque mondiale (tableau 1) omettent aussi la fuite de capitaux et les flux financiers illicites (voir section 5 du présent article). C’est pourquoi l’ONU présente chaque année un calcul des transferts financiers nets (net financial transfer)5, qui indique pour 2009 un solde exportateur de capitaux totalisant 568 milliards USD pour les pays en développement et 90 milliards USD pour les pays en transition (tableau 2). Ces chiffres sont inférieurs à ceux des années précédentes, mais le Sud a continué de financer le Nord durant la période de la crise. Les principaux importateurs de capitaux restent les Etats-Unis et la Grande-Bretagne (IMF 2010f, fig. 1). Comme le montre l’ONU dans sa statistique, l’Afrique a enregistré pour la première fois depuis des années un solde importateur de capitaux, dû pour l’essentiel à un ralentissement de la constitution de réserves monétaires internationales et à des apports financiers accrus des IFI (UNO 2010a, 73). Les pays les plus endettés et ceux qui appartiennent au groupe des plus pauvres présentent également un solde positif en termes de transferts financiers.

Tableau 2 – Transferts financiers nets vers les pays en développement et en transition, 2006-2009 (en milliards USD)

Tableau 2 – Transferts financiers nets vers les pays en développement et en transition, 2006-2009 (en milliards USD)

Source : UNO (2010a, 73, tableau III.1), basé sur des chiffres du FMI.

4. Programme de réforme internationale : des progrès insuffisants

20La crise économico-financière mondiale avait conduit le G-20 à s’instituer lui-même comme forum prépondérant pour les décisions à prendre en matière d’économie mondiale, et à élaborer un programme de réformes profondes. Mais le bilan est mitigé ; la cadence et l’intensité des réformes prévues ont même fléchi ces derniers temps.

21Depuis le deuxième sommet de Pittsburgh en septembre 2009, le G-20 s’occupe essentiellement de résoudre des problèmes économiques urgents, à savoir la coordination de la politique fiscale et monétaire et la régulation du secteur financier. Le gouvernement coréen a diffusé un rapport très détaillé sur les progrès réalisés par le G-20 (Republic of Korea 2010) et dressé la liste des prochaines étapes. Le bilan de cette autoévaluation est globalement positif.

22L’ONG nord-américaine Jubilee USA Network porte un jugement nettement plus critique (Jubilee USA Network 2010). Si le tableau qu’elle peint témoigne de quelques résultats, les progrès accomplis sont insuffisants dans bien des domaines : il n’existe toujours pas de nouvel ordre financier mondial; les mesures de soutien ont été sous-dimensionnées, surtout celles pour les pays les plus pauvres ; la réforme des institutions financières internationales en matière de structure et de gouvernance a tout au plus démarré ; et le G-20 n’a pas su juguler les flux illicites de capitaux.

23Des organisations de la société civile britannique se montrent encore plus sévères sur l’action du G-20 (Bretton Woods Project 2010c), en comparant les progrès réalisés aux recommandations et aux postulats de réformes formulés auparavant par de telles organisations. Elles mettent notamment en doute la légitimité et la responsabilité de l’organe autoproclamé de règlement des questions économiques mondiales. Niggli (2010) estime que l’extension du G-7 en G-20 est en soi un progrès, mais le G-20 a eu pour effets de diviser les pays en développement et de reléguer l’ONU au rang de spectatrice. Cela s’exprime dans une pétition adressée par Singapour au secrétaire général des Nations unies au nom du Global Governance Group (3G), un groupe informel de 24 Etats non membres du G-20, dont la Suisse (3G 2010). Cette pétition fait référence à l’universalité de l’ONU et exhorte le G-20 à reconnaître ce principe ; il s’agira de créer un système de participation formelle aux décisions du G-20 pour les pays qui n’en font pas partie.

24Les efforts entrepris pour réformer la gouvernance et les droits de vote dans les institutions de Bretton Woods marquent le pas, alors que des revendications dans ce sens s’étaient manifestées avant que n’éclate la crise financière. Concernant le FMI, une réforme des quotes-parts aurait dû accroître celles des pays en développement et émergents d’au moins 5 % tout en assurant la protection des droits de vote accordés aux plus pauvres. Le FMI constate lui-même, sans autres commentaires, que le débat sur sa réforme n’a guère progressé vers un consensus au sein du conseil d’administration (IMF 2010g). Les postulats émis restent pour une part vivement contestés ; diversifier l’origine du personnel du FMI et renforcer la position du Comité monétaire et financier international (CMFI) semblent être les seules revendications relativement acceptables. Celles qui visent à instaurer un système de double majorité, à éliminer la minorité de blocage détenue par les Etats-Unis ou à réduire le conseil d’administration n’ont jusqu’ici aucune chance d’aboutir. Afin d’exercer une pression sur les pays européens, les Etats-Unis ont bloqué en août 2010 la votation nécessaire tous les deux ans pour confirmer l’augmentation du nombre d’administrateurs de 20 à 24 (Eisenring 2010). L’Europe détient actuellement neuf sièges, dont celui de la Suisse (l’Espagne alterne avec le Mexique).

25La Banque mondiale indique avoir accru, depuis 2008, la part des droits de vote des pays en développement et en transition de 4,59 % au sein de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et de 5,48 % du côté de l’Association internationale de développement (AID). Le Bretton Woods Project fait toutefois observer que cette répartition de la Banque mondiale inclut pour la BIRD la Corée du Sud et Singapour, pays à revenu élevé, ainsi que le Mexique et la Turquie, pays à revenu intermédiaire supérieur (Bretton Woods Project 2010a). L’ONG fait une constatation analogue en ce qui concerne l’AID. Il apparaît ainsi que la Banque mondiale reste sous la coupe des pays riches.

26Tant le FMI que la Banque mondiale (tout comme les banques régionales de développement) ont accru leurs capacités de prêt. Le FMI a augmenté ses droits de tirage spéciaux (DTS) de 250 milliards USD, dont seulement 100 milliards sont allés à des pays en développement – et tout juste 18 milliards aux plus pauvres d’entre eux. Les dispositions à prendre pour faciliter l’accès de ceux-ci à des mesures de soutien sont devenues réalité début janvier 2010 (IMF 2010c). Par ailleurs, le FMI est en mesure d’accroître de 588,6 milliards USD l’argent octroyé en vertu d’accords d’emprunt ; une grande partie de ces apports est promise, mais pas encore versée (IMF 2010h). Enfin, le FMI a vendu jusqu’en mai 2010 236 tonnes d’or et en a obtenu davantage que prévu grâce aux prix en hausse du métal précieux. Le FMI a pourtant refusé d’affecter cet excédent de recettes au soutien des pays les plus pauvres sous forme d’aide à des fins spécifiques et à taux préférentiels, comme le revendiquaient des ONG. Celles-ci réclamaient même des ventes d’or encore plus importantes dans le but de réduire la dette des pays les plus pauvres.

27Pour sa part, la Banque mondiale a également adapté ses instruments de crédit en créant une « Crisis Response Window ». Au cours de l’exercice 2008/2009 elle a augmenté de plus de 20 milliards USD le volume global de ses activités, ce qui les portait à quelque 59 milliards USD. Le processus de la prochaine reconstitution de l’AID est en cours. La Banque mondiale avait promis de verser rapidement une grande partie des 14 milliards USD budgétés par l’AID (frontloading) mais seuls 900 millions avaient été effectivement payés à la fin de l’exercice écoulé. Lors de sa session du printemps 2009, le Comité du développement du FMI et de la Banque mondiale a décidé d’augmenter de 58 milliards USD le capital de celle-ci.

28Les banques régionales de développement ont également accru, au cours de l’exercice, à la fois leur capital et les crédits accordés (Jubilee USA Network 2010, annexe).

29Le programme des réformes comprend aussi un réexamen du mandat du FMI. En janvier 2010, celui-ci a présenté un document de travail sur ce sujet à son conseil d’administration et pour consultation publique (IMF 2010e, 2010i). Il y propose de renforcer son activité de surveillance, plus particulièrement à l’échelle mondiale, d’améliorer la compréhension des mécanismes du système financier et des flux de capitaux, et de constituer des réserves accrues pour pouvoir intervenir. Le FMI envisageait ainsi de reconsidérer la politique macroéconomique suivie jusque-là (IMF 2010i). Les commentateurs y ont vu une volte-face à bien des égards : la lutte contre l’inflation et une rigoureuse politique d’austérité ne sont plus des fins absolues mais doivent être compatibles avec d’autres objectifs tels que la croissance, la création d’emplois et la sécurité sociale. Des contrôles portant sur les mouvements de capitaux peuvent parfaitement se justifier.

30La politique de conditionnalité pratiquée par le FMI et la Banque mondiale est toutefois restée l’objet de critiques, émanant en premier lieu de l’ONU, laquelle constate dans son rapport 2010 sur la situation et les perspectives de l’économie mondiale : « […] en dépit de leurs intentions explicites, de nombreux programmes par pays du FMI contiennent des conditions procycliques qui dans certains pays en développement risquent d’exacerber inutilement une récession économique » (UNO 2010, 99, notre trad.). Dans son analyse de l’évolution de la conditionnalité dans l’aide internationale, Herkenrath (2010b) aboutit lui aussi à un tableau mitigé : s’il est vrai que FMI et Banque mondiale font preuve d’une flexibilité accrue et ont réduit le nombre de leurs conditions, ces institutions continuent d’imposer, pour un tiers de leurs programmes de crédit, des restrictions budgétaires qui aggravent les situations de récession.

31Le G-20 n’a pas trouvé d’entente sur la question de l’imposition du secteur financier. Il a notamment repoussé la taxe sur les transactions financières  préconisée par des ONG avec le soutien de quelques pays européens (Kapoor 2010 ; Murphy 2010). Le FMI avait pourtant soumis au G-20 en juin 2010 un rapport détaillé à ce sujet, qui ne s’opposait pas au principe de la taxe en question (IMF 2010b).

32Comme les problèmes de développement étaient restés jusqu’ici en retrait par rapport aux questions de gouvernance et de régulation globales dans les discussions du G-20, la Corée du Sud, qui préside cette instance en 2010, a promis de donner une importance accrue au dossier du développement lors du sommet de novembre 2010 à Séoul.

5. Fiscalité et développement

33Le G-20 s’est également occupé (tout comme le G-7 et le G-8 auparavant) de dispositions relatives à l’évasion fiscale internationale, au blanchiment d’argent et au financement du terrorisme, et s’est prononcé en faveur d’une transparence accrue du secteur financier. Il a notamment souligné l’importance de telles mesures pour les pays en développement. Cette évolution n’est guère imputable à l’influence des nouveaux membres que sont les pays émergents ; elle témoigne surtout du fait que la plupart des Etats du G-20 ont d’énormes déficits fiscaux à couvrir, ce qui constitue une bonne raison de combattre l’évasion fiscale et de promouvoir une meilleure transparence du secteur financier.

  • 6  Voir Tax Justice Network, « Magnitudes : Dirty money, lost taxes and offshore », http://www.taxjus (...)

34Il est très difficile d’évaluer l’ampleur de l’évasion fiscale en provenance des pays en développement et celle des flux illicites de capitaux (illicit flows). L’opacité de ces transactions et le secret qui les entoure ainsi que la réglementation laxiste des oasis fiscales ne permettent pas de cerner concrètement le volume de ces flux de capitaux6. L’ONG Global Financial Integrity (GFI) l’évaluait à quelque 2000 milliards USD en 2006, dont la moitié en provenance de pays en développement (GFI 2008). La Banque mondiale a reconnu depuis lors le bien-fondé de ces chiffres et les utilise elle-même.

35L’organisation britannique Christian Aid estime à 160 milliards USD par année le manque à gagner que les manipulations fiscales des groupes internationaux infligent aux pays en développement (Christian Aid 2008). Ceux-ci perdent en outre la trace de 50 milliards USD du fait que leurs élites cachent leurs fortunes privées dans des oasis fiscales (TJN 2005). Ces quelques chiffres mettent en évidence la gravité du problème et montrent que la fuite des capitaux et l’évasion fiscale dépassent très largement le volume de l’aide publique au développement.

36Il y a de fortes divergences d’opinions quant à savoir si les mesures prises dans ce domaine profitent vraiment aux pays en développement. Mais on voit s’intensifier considérablement le débat, entamé en 2002 lors de la Conférence internationale sur le financement du développement à Monterrey, au Mexique, concernant la mobilisation des ressources intérieures d’un pays et en particulier le rôle des impôts dans le financement du développement. Les campagnes nombreuses et diverses de la société civile portent leurs fruits à cet égard.

  • 7  « “Aide” s’épelle en réalité i.m.p.ô.t. ! » (notre trad.). Jeffrey Owens, directeur du Centre de p (...)

37Jeffrey Owens, haut responsable à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), a mis le doigt sur le point sensible : « The real spelling of aid is t.a.x ! »7 L’OCDE affirme haut et clair qu’une réforme des systèmes fiscaux des pays en développement pourrait stimuler leur développement : une politique fiscale stable et prévisible favorisera la croissance et rendra ces pays moins dépendants à long terme de l’aide étrangère. La fiscalité fait aussi partie d’une bonne gestion des affaires publiques, favorise les relations entre l’administration et la société ainsi que la responsabilité des pouvoirs publics (OCDE 2010f). Il faudrait en outre réduire à l’échelle internationale les répercussions des paradis fiscaux et combattre les flux illicites de capitaux.

38Le principal instrument de l’OCDE (avec le soutien du G-20) est son « Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales », créé en 2000 et qui a beaucoup gagné en importance ces dernières années. Il compte aujourd’hui 94 membres, dont beaucoup de pays en développement mais aussi des centres financiers extraterritoriaux. Son modèle de convention fiscale sur le revenu et la fortune fournit la base d’un mécanisme d’échange de renseignements sur demande spécifique en matière fiscale. Le secret bancaire ne constitue pas un obstacle à de tels échanges, qui doivent rester confidentiels. Le forum mondial tient un site Internet8, lequel présente entre autres des rapports réguliers sur l’avancement de ses travaux. Un document d’information fait l’historique et le bilan de la situation actuelle et contient les fameuses et peu glorieuses listes noire et grise (OECD 2010e). Mais on n’y trouve actuellement plus aucun pays qualifié de non coopératif.

39Ce document répertorie effectivement les conventions de double imposition (CDI) ou accords d’échange de renseignements fiscaux (tax information exchange agreements, TIEA) passés entre des centres financiers extraterritoriaux et des Etats membres ou non membres de l’OCDE. Mais il ne spécifie pas quels pays en développement ont conclu de nouveaux CDI ou TIEA et l’analyse de leurs incidences politiques sur le développement n’a toujours pas été faite. Lors de son deuxième sommet à Londres, le G-20 s’était engagé à élaborer pour la fin 2009 des propositions visant à rendre la nouvelle coopération en matière fiscale plus accessible aux pays en développement. Alors que l’OCDE a entamé des entretiens relatifs à des règles d’application multilatérale d’un modèle de convention fiscale, elle n’est pas encore parvenue à les imposer. Les pays en développement attendent toujours des propositions concrètes et leur réalisation. Seuls quelques centres extraterritoriaux des Caraïbes et d’Asie-Pacifique participent à des projets pilotes, lesquels n’associent toutefois aucun pays en développement à titre de partenaires (OECD s.d.). Une étude de l’ONG allemande Misereor (2010) montre qu’à fin 2009 seuls 6 % des CDI concernent des pays à bas revenu, et à peine 3 % les pays les moins avancés (PMA). Pas un seul pays en développement n’était alors partie contractante d’un TIEA.

40Victor Thuronyi (2009), expert au FMI, recommande aux pays en développement d’examiner avec soin si ce genre de CDI ou TIEA leur sera vraiment utile. Pour sa part, il donnerait – le cas échéant – la préférence à des mesures unilatérales et préconise des accords multilatéraux simples qui se limiteraient à l’essentiel et contiendraient notamment des mécanismes efficaces pour l’échange de renseignements contre l’évasion fiscale.

41Le Réseau mondial pour la justice fiscale (Tax Justice Network, TJN) estime que l’échange de renseignements sur demande est un système inefficace et inopérant. Il prône l’échange automatique, avec l’appui d’une argumentation détaillée sur son site Internet9.

Maigre bilan de la Suisse

On sait que la Suisse – mise sous pression par l’étranger et soucieuse de ne pas figurer sur la liste grise ou noire de l’OCDE et du G-20 – s’est résolue en mars 2009 à adopter la norme de l’OCDE en matière d’échange transfrontalier de renseignements sur demande à des fins fiscales. Elle supprimait ainsi la distinction entre fraude et évasion fiscales dans le cadre de l’échange de renseignements (mais pas sur le plan intérieur). La Suisse continue cependant de rejeter le principe de l’échange automatique de renseignements.

Le Conseil fédéral avait promis de réviser rapidement les conventions de double imposition  existantes, par des négociations avec les pays concernés. Il constate, dans son rapport sur la future politique en matière de place financière, que les Etats membres de l’OCDE occupent une position largement prioritaire à cet égard (Conseil fédéral 2009). Les CDI négociées jusque-là, signées et soumises à l’approbation du parlement, concernent en majeure partie ce groupe de pays. Des conventions de ce type ont été également passées avec l’Etat pétrolier du Qatar, le Mexique et, tout récemment, l’Inde et le Kazakhstan. Une nouvelle CDI entre la Suisse et l’Uruguay, paraphée mais pas encore signée, contient aussi une clause d’assistance administrative conforme à la norme de l’OCDE.

La liste des CDI avec assistance administrative élargie ne comporte pas de pays en développement à bas revenu. Les nouvelles CDI conclues avec la Géorgie et le Tadjikistan ne contiennent pas de dispositions à cet égard. Celles passées précédemment avec le Chili et le Ghana sont entrées en vigueur sans clause d’assistance élargie. Tout en écartant le reproche selon lequel il défavoriserait les pays en développement, le Conseil fédéral a rejeté une motion, déposée par la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national, demandant l’égalité de traitement pour tous les pays. Une faible majorité de la Chambre l’a suivi dans ce refus (Bulletin officiel 2010).

Le Conseil fédéral s’est aussi montré imperméable à l’idée émise par Herkenrath (2010c) d’accorder aux plus pauvres des pays en développement l’échange de renseignements en cas de soustraction d’impôt également, par le biais de simples protocoles additionnels aux CDI ou de conventions séparées (TIEA). La Suisse a conclu des CDI avec environ 50 pays en développement. Leur révision représenterait une lourde charge, tout comme les négociations à mener avec les quelque 70 pays en développement qui n’ont pas encore de CDI avec la Suisse. Selon Herkenrath, des pays en développement qui revendiquent la norme OCDE dans leurs conventions avec la Suisse risquent d’être contraints à des concessions excessives au niveau de l’imposition des investissements suisses chez eux.

42Les pays en développement ont maintenant la possibilité d’adhérer à la « Convention concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale » (OECD 2010a), créée en 1988 par le Conseil de l’Europe et l’OCDE et désormais révisée.

43Lors de sa réunion à Mexico début septembre 2009, le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales a décidé de mettre sur pied un « Groupe d’examen par les pairs » (GEP) destiné à scruter le cadre juridique et administratif des règles fiscales ainsi que l’application pratique de celles-ci dans chaque pays. L’OCDE a démarré ce programme en mars 2010 avec l’examen d’un premier groupe de 18 pays, publiant à ce sujet un mandat, une méthodologie et des critères d’évaluation ainsi qu’un calendrier (OECD 2010g). Contrairement aux évaluations par les pairs du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE concernant la politique de développement suivie par les pays membres, l’examen de la politique fiscale des membres du forum mondial laisse de côté les organisations de la société civile. La transparence laisse aussi beaucoup à désirer. On ne publie, pour un pays déterminé, que le résultat final de l’examen qu’il a subi. Si ce pays bloque le rapport, l’opinion publique devra se contenter d’une déclaration. L’examen par les pairs ne contrôlera pas non plus de façon explicite dans quelle mesure des pays en développement jouent un rôle dans le réseau de conventions du pays examiné. Ce qui importe, ce sont les pays partenaires sur le plan économique. En outre, les membres de l’OCDE et les centres financiers extraterritoriaux jouent un rôle dans le Groupe d’examen par les pairs. L’Inde y occupe un des sièges de vice-président, l’Afrique du Sud (comme la Suisse) en est un simple membre. Quant aux pays en développement, ils n’y sont pas représentés.

44De même, n’étant pas membres de l’OCDE, les pays en développement seront sans doute peu impliqués dans son « Forum sur la gestion stratégique » (OECD 2010c). Par contre, l’étroite coopération du Centre de développement de l’OCDE avec des banques régionales de développement et/ou des commissions économiques et sociales de l’ONU à l’échelle régionale a une résonance fiscale. C’est ainsi que le rapport Latin American economic outlook 2008 (« Perspectives économiques de l’Amérique latine 2008 »), publié par le Centre de développement en 2007, consacrait déjà un chapitre important à la politique fiscale (OECD 2007). Selon ce rapport, nombre de pays latino-américains se trouvent pris dans le cercle vicieux d’une fiscalité qui génère peu de recettes : l’inefficacité des dépenses publiques porte alors atteinte à la légitimité fiscale et démocratique de ces gouvernements, ce qui contribue à dégrader davantage leur politique fiscale.

45Perspectives économiques en Afrique 2010 est le plus récent produit de cette étroite collaboration, ici entre la Banque africaine de développement (BAfD), l’OCDE et la Commission économique de l’ONU pour l’Afrique (BAfD 2010). Ce rapport bien étoffé exhorte les Etats africains à entreprendre des réformes fiscales substantielles, lesquelles auraient des effets très positifs sur le développement de ces pays. Mais il demande simultanément davantage de soutien technique et financier de la part des pays donateurs. Actuellement, seulement 2 % de l’assistance technique à l’Afrique vont à l’organisation des finances publiques. Ce document contient aussi des renseignements sur les effets pernicieux des paradis fiscaux et sur la manipulation des prix de transfert par les multinationales, mais sans faire des propositions concrètes au niveau politique. Il constate par ailleurs avec regret que si les recettes fiscales des pays africains ont progressé depuis une vingtaine d’années, elles restent en moyenne inférieures à 15 % du produit intérieur brut, donc bien au-dessous des taux d’imposition atteints en Asie ou en Amérique latine. Remarquons en outre que ce rapport inclut les recettes provenant du pétrole et d’autres matières premières.

46McKinley et Kyrili (2009) se montrent encore plus pessimistes lorsqu’ils estiment que la progression des recettes fiscales est extrêmement lente dans les pays les plus pauvres d’Afrique et d’Asie. La libéralisation du commerce fait baisser les recettes douanières. Les impôts directs restent faibles, notamment en raison de taux d’imposition du bénéfice qui vont en diminuant pour les entreprises. Il en résulte une pression accrue du côté des impôts indirects (TVA), dont les rendements demeurent cependant plutôt maigres dans ces pays où prédominent l’agriculture et les activités du secteur informel.

47La BAfD, l’OCDE et la Commission économique pour l’Afrique ont également créé l’African Tax Administration Forum (ATAF, Forum sur l’administration fiscale africaine) (Magashula 2010), lequel publie depuis août 2010 un bulletin d’information sur ses activités10.

Fiscalité et construction de l’Etat

Aussi bien le nouveau forum africain (ATAF) que Perspectives économiques en Afrique se penchent sur la problématique des interactions entre fiscalité et gouvernance ou entre fiscalité et démocratie. Ils poursuivent ainsi une discussion qui a gagné en intensité depuis deux ou trois ans. On parle de « construction de l’Etat » (state-building). Lorsqu’un gouvernement dépend des impôts versés par un grand nombre de contribuables, cela l’incite d’autant plus à veiller au bien-être et à la prospérité de ses administrés. La fiscalité peut favoriser un processus de négociations entre différents groupes d’intérêts. Elle peut aussi contribuer à rendre l’Etat plus efficace et plus responsable. Les auteurs suivants ont, parmi d’autres, apporté des contributions notables à ce débat : Moore (2007), Brautigam, Fjeldstad et Moore (2008), et Therkildsen (2008)a.

a Voir aussi OECD (2008).

48En janvier 2010, lors d’une réunion conjointe du Comité des affaires fiscales (CAF) et du Comité d’aide au développement (CAD), tous deux de l’OCDE, a été créé un « Groupe de travail informel sur la fiscalité et le développement », qui rassemble des pays en développement, des agences de développement officielles, les milieux économiques et la société civile (OECD 2010d). Plus de 25 ONG avaient remis pour cette rencontre un volumineux programme de travail comprenant de nombreuses revendications portant, entre autres, sur l’échange automatique de renseignements, l’examen par les pairs, les rapports par pays des entreprises multinationales ainsi que la fuite de capitaux et l’évasion fiscale hors des pays en développement (TJN et al. 2010). Ce groupe de travail (task force) a siégé pour la première fois en mai ; il a notamment créé trois sous-groupes, respectivement sur les prix de transfert, l’échange de renseignements et les comptes rendus pays par pays (country-by-coutry reporting). Ce dernier doit également organiser la mise à jour des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, proposés par son Comité de l’investissement.

49L’exigence de comptes rendus pays par pays s’affirme également dans d’autres contextes. L’Initiative pour la transparence dans les industries extractives(une initiative gouvernementale datant de l’ex-premier ministre britannique Tony Blair, soutenue par la Suisse) et « Publiez ce que vous payez » (un réseau de la société civile) demandent depuis des années que les entreprises pétrolières et minières transnationales publient ce qu’elles versent aux Etats où elles travaillent. Fin juillet 2010, le Bureau des normes comptables internationales (International Accounting Standards Board, IASB) a bouclé un sondage relatif à la révision prévue de ses normes de comptabilité et d’information dans l’industrie extractive. La Banque mondiale, entre autres, s’est également déclarée favorable à cette obligation imposée aux multinationales de publier leurs résultats par pays. Mi-juillet, les Etats-Unis ont mis en vigueur une « Loi sur la sécurité énergétique à travers la transparence » (Energy Security through Transparency Act, ESTTA), qui exige de toutes les sociétés pétrolières, gazières et minières cotées en Bourse aux Etats-Unis une entière transparence sur leurs versements aux différents pays producteurs. Cette règle est considérée comme un bon moyen de juguler la manipulation des prix de transfert par les multinationales à des fins d’évasion fiscale (TJN 2008). Un point central, à cet égard, est l’obligation de désigner quel est l’ultime bénéficiaire économique effectif (beneficiary ownership).

  • 11  Global Financial Integrity a publié plusieurs études sur le volume des flux illicites de capitaux. (...)

50Les pays en développement, principales victimes de la manipulation des prix de transfert, pourraient en tirer des avantages considérables. Selon Global Financial Integrity (GFI)11, ces manipulations font perdre chaque année aux pays en développement 100 milliards USD de recettes fiscales (Hollingshead 2010).

6. Synthèse et perspectives

51Il se peut que la crise financière appartienne au passé et que l’on ait plus ou moins surmonté la crise économique mondiale en prenant des mesures de grande ampleur. De nouvelles règles sont sur le point d’être appliquées, mais cela ne suffira de loin pas pour sortir de la crise systémique mondiale. Il suffit de songer aux prix croissants et très fluctuants des matières premières. La Banque mondiale avertit que l’Asie du Sud et l’Afrique pourraient retomber dans une crise alimentaire provoquée par la hausse des prix des denrées de base. Le réchauffement climatique se poursuit, tandis que l’on n’a toujours pas trouvé de solution pour le financement de mesures efficaces contre ce phénomène. La gouvernance mondiale reste un chantier ouvert.

52Les grands pays émergents dont le stade de développement est bien avancé ont sans aucun doute gagné en influence au sein de l’économie mondiale, dont ils sont devenus en quelque sorte les moteurs. Reconnus comme tels, ils sont désormais membres à part entière du G-20. Leur voix est écoutée. Mais cela ne leur confère pas encore un pouvoir officiel au sein des institutions financières internationales (FMI et Banque mondiale). Par ailleurs, les pays émergents ne peuvent prétendre s’exprimer au nom des plus pauvres. Leur influence reste marginale. On est encore bien loin d’une véritable réforme des droits de vote qui leur conférerait ne serait-ce qu’un peu plus de pouvoir. Il en va de même pour un système de double majorité, lequel, pour toute décision à prendre, exigerait à la fois celle des pays disposant de nombreuses voix en fonction de leur puissance économique (participation au capital), et celle de l’ensemble des pays du monde. C’est d’autant plus étonnant que la plupart des pays riches pratiquent un système parlementaire bicaméral qui applique ce principe de double majorité.

53La crise économico-financière a infligé aux plus pauvres des pays en développement des régressions et des retards considérables par rapport aux Objectifs du millénaire pour le développement. Simultanément, l’aide des pays riches reste très inférieure aux promesses.

54Seule une petite partie de l’aide publique est affectée à la réforme des finances publiques, en particulier à celle des systèmes fiscaux. Avec un régime fiscal amélioré et plus performant, les pays actuellement démunis auraient des moyens accrus de mobiliser leurs propres ressources pour le financement des tâches publiques. Cela aurait en même temps pour effet de renforcer la responsabilité des gouvernements à l’égard de leurs administrés, ainsi que leur volonté de bonne gouvernance. Cela suppose toutefois que l’on parvienne, grâce à la coopération mondiale, à mettre fin aux paradis de l’évasion fiscale et aux flux illicites de capitaux. Les places financières internationales n’y ont guère intérêt et s’emploient à perpétuer des systèmes financiers opaques.

55De tout temps les capitaux privés sont investis là où l’on peut en attendre des rendements intéressants. Dans le contexte qui nous occupe, il s’agit des pays émergents relativement prospères et de certains secteurs économiques des pays pauvres tels que l’extraction de matières premières. Les apports de capitaux privés dans les pays les plus pauvres, eux, restent marginaux.

56Alors que l’on voit probablement s’achever la plus grave crise économico-financière depuis la Grande Dépression des années 1930, c’est là un bilan plutôt pessimiste. Mais il met en évidence la tâche énorme de ceux qui continuent d’œuvrer à l’instauration d’une architecture financière équitable à l’échelle planétaire – une architecture financière dont on pourra dire qu’elle prend en compte les besoins légitimes des plus défavorisés.

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Notes

1  Le terme de « pays en développement » est utilisé ici dans un sens très général ; il englobe les pays pauvres aussi bien que les pays émergents et en transition plus avancés. Des précisions sont données dans le texte lorsqu’il s’agit de désigner des catégories spécifiques.

2  Les répercussions de la crise économico-financière sur les pays en développement constituaient le thème étudié par l’auteur dans la Revue de l’an passé (Gurtner 2010). Du côté de la littérature récente, voir aussi l’étude d’Oxfam, où figurent un grand nombre de données et des aspects régionaux (Green et al. 2010). L’Overseas Development Institute (ODI) présente également des informations détaillées dans un vaste projet de recherche (ODI 2010).

3  L’ONU publie depuis octobre 2008 des mises à jour mensuelles de son rapport sur la situation et les perspectives de l’économie mondiale (World Economic Situation and Prospects) : http://www.un.org/esa/policy/wess/wesp.html.

4  La BRI et l’IIF se basent uniquement sur les données contenues dans les rapports fournis par des banques, ce qui ne donne pas un tableau complet de la situation.

5  Gurtner (2007) donne le détail de ce calcul, ainsi qu’une description des lacunes que comportent les statistiques de la Banque mondiale sur les flux financiers nets.

6  Voir Tax Justice Network, « Magnitudes : Dirty money, lost taxes and offshore », http://www.taxjustice.net/cms/front_content.php?idcat=103.

7  « “Aide” s’épelle en réalité i.m.p.ô.t. ! » (notre trad.). Jeffrey Owens, directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, s’exprimant lors d’une manifestation parallèle sur la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales, tenue le 30 novembre 2008 durant la Conférence internationale sur le financement du développement à Doha.

8  http://www.oecd.org/tax/transparency.

9  TJN, « On exchange of information for tax purposes », http://www.taxjustice.net/cms/front_content.php?idcat=140.

10  Voir http://www.sars.gov.za/home.asp?pid=10421.

11  Global Financial Integrity a publié plusieurs études sur le volume des flux illicites de capitaux. Voir http://www.gfip.org.

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List of illustrations

Title Tableau 1 – Flux nets de capitaux internationaux vers les pays en développement, 2006-2010 (en milliards USD)
Credits Source : World Bank (2010, 7, tableau 3).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/709/img-1.png
File image/png, 235k
Title Tableau 2 – Transferts financiers nets vers les pays en développement et en transition, 2006-2009 (en milliards USD)
Credits Source : UNO (2010a, 73, tableau III.1), basé sur des chiffres du FMI.
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/709/img-2.png
File image/png, 130k
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Bibliographical reference

Bruno Gurtner, « Comment financer le développement après la crise économique et financière »,International Development Policy | Revue internationale de politique de développement, 2 | 2011, 195-213.

Electronic reference

Bruno Gurtner, « Comment financer le développement après la crise économique et financière », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 2 | 2011, Online since 10 May 2011, connection on 22 November 2017. URL : http://poldev.revues.org/709 ; DOI : 10.4000/poldev.709

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About the author

Bruno Gurtner

Economiste, président du Conseil d’administration du Réseau mondial pour la justice fiscale. Ancien responsable à Alliance Sud (Communauté de travail Swissaid, Action de Carême, Pain pour le prochain, Helvetas, Caritas, Eper) du programme sur les questions financières internationales.

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