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3 | 2012
Aid, Emerging Economies and Global Policies
Dossier | L'aide bousculée. Pays émergents et politiques globales - Revue | Évolutions des politiques de développement

Quel type d’aide dans un monde où les pauvres vivent dans les pays émergents ?

Gilles Carbonnier and Andy Sumner
This article is a translation of:
Reframing aid in a world where the poor live in emerging economies

Abstract

Cette édition de la Revue internationale de politique de développement analyse les bouleversements qui affectent l’aide au développement, notamment eu égard aux politiques publiques globales et aux pays émergents. Dans cet article introductif, les auteurs examinent les mutations du contexte et de la géographie de la pauvreté dans le monde pour aborder le rôle des agences d’aide dans les pays à revenu intermédiaire (PRI). Ils examinent deux motifs qui plaident pour la poursuite de l’engagement des donateurs dans ces pays. Premièrement, il est dans l’intérêt des pays à faible revenu de voir les donateurs traditionnels et les PRI collaborer à la conception et la mise en œuvre de politiques globales pour protéger les biens publics mondiaux. Deuxièmement, les agences de coopération peuvent contribuer à réduire la pauvreté dans les PRI, nonobstant la nature hautement politique et délicate d’un tel engagement parallèle à l’émergence des classes moyennes et des organisations de la société civile dans les PRI. En conclusion, la cohérence des politiques publiques en faveur du développement durable peut servir de référence commune aux pays industrialisés comme aux PRI pour faire avancer l’agenda de la lutte contre la pauvreté avec celui de la préservation des biens publics mondiaux.

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Full text

1. Introduction

1Le paysage de l’aide subit une profonde transformation au niveau international (Evans, 2010). De nombreux esprits s’efforcent de déterminer comment l’aide peut être améliorée, par exemple à travers un renforcement de la transparence et de la responsabilité de l’aide (Barder, 2009), ou par un recours accru aux transferts monétaires conditionnels et autres appuis basés sur les résultats (Birdsall et Savedoff, 2010). D’autres s’écartent entièrement du paradigme de l’aide pour explorer des alternatives, relevant que les débats sur l’efficacité de l’aide passent à côté de l’essentiel en se concentrant uniquement sur la qualité et la quantité de l’aide au lieu d’aborder les problèmes structurels plus profonds (voir par ex. Fischer, 2010).

  • 1  Pour des suggestions antérieures sur « Aid 2.0 », voir les deux exemples suivants : http://www.owe (...)

2La définition même de l’aide et de sa mission est remise en question et la nécessité d’un nouveau type d’aide au développement, d’une « version 2.0 » de l’aide, se fait sans cesse plus évidente1 eu égard aux profonds bouleversements qui modifient le paysage mondial du développement. Nous en citerons trois. Premièrement, la géographie de la pauvreté évolue. Le domaine de compétence traditionnel de l’aide au développement a longtemps consisté à réduire la pauvreté et promouvoir le développement socioéconomique dans les pays pauvres. Mais aujourd’hui, la grande majorité des pauvres ne vivent plus dans les pays les plus pauvres, mais dans les pays à revenu intermédiaire. Forts d’une croissance soutenue au cours des quinze dernières années, de nombreux pays à faible revenu ont accédé à la catégorie des pays à revenu intermédiaire (PRI). Dans ces économies plus riches, l’aide internationale au développement ne représente généralement qu’une part marginale du produit intérieur brut (PIB) et des recettes publiques. Transférer des ressources au titre de l’aide publique au développement (APD) à ces pays pose question du fait de leur capacité de financer leur propre développement sans aide étrangère. La réduction de la pauvreté dépend ainsi dans une mesure croissante de la politique intérieure des PRI, et réduire les inégalités passe par un engagement politique plutôt que par des démarches techniques.

3Deuxièmement, de grands PRI tels que le Brésil, la Chine, l’Inde et l’Afrique du Sud sont devenus eux-mêmes d’importants donateurs : les pays donateurs non traditionnels (c’est-à-dire qui ne sont pas membres du Comité d’aide au développement – le CAD) ont fourni pour quelque 10 milliards USD d’aide en 2010, soit le double de 2005. L’émergence de ces donateurs bilatéraux et de grands donateurs privés érode l’oligopole exercé de fait par les membres du CAD. La concurrence accrue entre donateurs ouvre de nouvelles perspectives pour relever les défis du développement, mais peut aussi réduire la marge de manœuvre des donateurs traditionnels en réduisant l’impact de la conditionnalité de l’aide.

4Troisièmement, la coopération internationale se focalise toujours plus sur la fourniture des biens publics mondiaux (ou la lutte contre les « maux publics mondiaux »), avec une multiplication des modes de financement et de fourniture de l’aide, notamment dans le secteur de la santé publique et du changement climatique. De manière proactive ou contre leur gré, les agences bilatérales et multilatérales se concentrent de plus en plus sur le financement, la mise en œuvre et le suivi de politiques publiques globales dont l’ampleur et les objectifs dépassent largement le cadre de la réduction de la pauvreté : biodiversité, paix et sécurité, santé publique, sécurité énergétique, stabilité financière, migrations, etc. Ces questions sont capitales tant pour les pays en développement que les pays membres du CAD.

5Outre ces trois tendances de fond, d’autres changements affectent directement le contexte de l’aide :

  • Les contraintes environnementales et énergétiques croissantes remettent en question le modèle de développement dominant axé sur la croissance économique à haute intensité énergétique. La concurrence accrue pour l’accès à des ressources limitées et la dégradation de l’environnement exigent un changement profond des relations entre les activités humaines et la biosphère ainsi qu’un développement plus sobre en carbone, du moins dans les pays à haut revenu et à revenu intermédiaire.

  • De nouveaux avantages comparatifs régionaux et modes d’intégration dans l’économie mondiale génèrent de nouveaux risques et opportunités. Cela est particulièrement vrai pour l’Afrique, qui reçoit une large part de l’APD. Ce continent verra sa population doubler d’ici 2050 (UN-DESA, 2011). Pour la première fois de son histoire, le continent disposera d’une abondance relative de main-d’œuvre (et d’une plus grande rareté de la terre), alors que l’Est asiatique connaît parallèlement une période de transition démographique avec une tendance à la hausse du coût de sa main-d’œuvre. L’Afrique subsaharienne pourrait alors disposer de meilleures chances de développer des activités industrielles à forte intensité de main-d’œuvre que cela n’a été le cas jusqu’à présent.

  • La crise financière et économique pèse lourdement sur le système d’aide dont le soutien s’effrite au Nord, avec des coupes dans les dépenses publiques qui compromettent les engagements pris précédemment.

  • Pour le système d’aide, les Etats fragiles demeurent un défi majeur, compliqué par la fréquence croissante de catastrophes dans des régions déchirées par la guerre ou dans des contextes postconflictuels. L’approche consistant à conjuguer les 3D (développement, défense et diplomatie) a produit des résultats pour le moins mitigés, ce qui amène à reconsidérer le rôle de l’aide dans les stratégies de stabilisation et de (re)construction de l’Etat.

6Sur cette toile de fond, ce numéro de la Revue internationale de politique de développement se penche sur les défis que représentent pour les acteurs de l’APD la montée en puissance des pays en développement « émergents » et la mise en œuvre de politiques publiques globales. Cet article introductif part de la nouvelle géographie de la pauvreté pour soulever la question du rôle des agences d’aide dans les pays à revenu intermédiaire, en mettant un accent particulier sur l’émergence des classes moyennes et des organisations de la société civile. Il suggère que la cohérence des politiques publiques en faveur du développement durable représente un cadre de référence pour les membres du CAD et les PRI dans leur engagement envers la réduction de la pauvreté et la promotion des biens publics mondiaux.

2. L’aide dans un monde où les pauvres vivent dans des pays à revenu intermédiaire

7Si l’on admet que le cœur du métier de l’aide au développement réside dans la réduction de la pauvreté, le lieu où vivent les pauvres est un facteur important. Sumner (2010, 2011a, 2011b) montre que la plupart des personnes vivant sous le seuil de pauvreté ne vivent plus dans des pays à faible revenu (PFR), c’est-à-dire des pays classés comme tels par la Banque mondiale sur la base de leur revenu national brut (RNB) par habitant (tableau 1). Si plus de 90 % des pauvres vivaient dans des pays à faible revenu en 1990, vingt ans plus tard, les pays à revenu intermédiaire abritent les trois quarts des personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Sumner (voir plus haut) ainsi que Kanbur et Sumner (2011) relèvent que la majeure partie des pauvres vivent dans un petit nombre de pays. Sur les 28 économies qui ont passé du statut de PFR à celui de PRI au cours de la dernière décennie, on observe une concentration de la pauvreté dans cinq d’entre eux, que les auteurs appellent les « PICNI », à savoir le Pakistan (qui a accédé au statut de PRI en 2008), l’Inde (2007), la Chine (1999), le Nigeria (2008) et l’Indonésie (ré-accession au statut de PRI en 2003). Les données montrent que ce processus se traduit par une réduction relativement faible de la pauvreté et une hausse importante des inégalités. Les donateurs doivent donc revoir leurs stratégies et leurs politiques de réduction de la pauvreté à la lumière du fait qu’il existe beaucoup moins de PFR et que la majorité des pauvres vivent dans des PRI.

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Tableau 1 – Répartition par pays de la pauvreté mondiale (personnes vivant avec moins de 1.25 USD par jour, en millions et en pourcentage), 1990 vs. 2007

Tableau 1 – Répartition par pays de la pauvreté mondiale (personnes vivant avec moins de 1.25 USD par jour, en millions et en pourcentage), 1990 vs. 2007

Source : Sumner (2011b), sur la base de données traitées par PovcalNet (World Bank, 2011a).

a Les statuts PFR et PRI sont basés sur la classification de la Banque mondiale pour les années fiscales 1992 et 2011 de la BM (en fonction du RNB par habitant pendant les deux ans précédant chacune des années fiscales).

b Il s’agit de 43 pays figurant sur trois listes combinées selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OECD, 2010).

c Pakistan, Inde, Chine, Nigeria et Indonésie.

  • 2  Le revenu est mesuré par la moyenne du revenu par personne sur trois ans ; le développement humain (...)

9La dépendance à l’égard de l’aide tend à être particulièrement élevée dans les PFR, où l’APD représente parfois une part substantielle du produit intérieur brut (PIB) et des recettes publiques. Le graphique 1 montre que la part de l’APD attribuée aux groupes de pays selon leurs revenus a évolué de diverses façons entre 1960 et 2009, avec une forte baisse de la part allouée aux pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure (PRITI) entre 1960 et la moitié des années 1970, puis à nouveau dès 2007, ceci au bénéfice des PFR et en particulier du groupe des pays les moins avancés (PMA). Selon la définition des Nations unies, cette dernière catégorie comprend les pays qui « sont extrêmement désavantagés dans leur processus de développement et risquent, plus que les autres, de ne pas pouvoir s’extirper de la pauvreté ». Cette classification est basée sur trois critères : faible revenu par habitant, faible développement humain et vulnérabilité économique élevée2. Comme le statut de PMA ne dépend pas exclusivement du revenu par habitant, un tiers d’entre eux appartiennent aussi à la catégorie des PRI, ce qui soulève certaines questions quant à la difficulté de sortir de la catégorie des PMA (Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2010).

Graphique 1 – Répartition des pays destinataires de l’APD par groupes de revenu, 1960-2009 (en pourcentage de l’APD totale)

Graphique 1 – Répartition des pays destinataires de l’APD par groupes de revenu, 1960-2009 (en pourcentage de l’APD totale)

Source : OCDE (2011).

10Les PRI sont-ils simplement des pays pauvres classés sous une autre désignation ? Dans l’ensemble, il est évident qu’ils offrent un niveau de vie supérieur à celui des PFR et sont beaucoup moins dépendants de l’aide. Comme le montre le tableau 2, le revenu par habitant est en moyenne quatre fois plus élevé pour les PRITI que pour les PFR, que ce soit selon la méthode Atlas de la Banque mondiale ou à parité de pouvoir d’achat (PPA). De même, les PRITI présentent un degré de dépendance face à l’aide bien inférieur à celui des PFR. Si l’on retire la Chine et l’Inde du groupe des PICNI, la dépendance des PRITI augmente, certes, mais à des niveaux restant très inférieurs à ceux du groupe des PFR.

Tableau 2 – Indicateurs économiques dans les PFR, les PRITI et les PRITSa, pondérés par la population

Tableau 2 – Indicateurs économiques dans les PFR, les PRITI et les PRITSa, pondérés par la population

Source : Sumner, sur la base de données traitées par la Banque mondiale (World Bank, 2011b).

a Pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure.

11Les donateurs traditionnels peuvent avoir plusieurs raisons de rester engagés dans les PRI (Kanbur et Sumner, 2011). Premièrement, les poches de pauvreté extrême et de grande vulnérabilité requièrent un soutien où qu’elles apparaissent. En outre, l’exemple de l’Indonésie montre qu’un pays qui a atteint le statut de PRI peut facilement retomber dans la catégorie des PFR à la suite d’une crise financière ou d’un choc externe. Deuxièmement, les externalités négatives de la croissance des PRI, telles que le changement climatique, peuvent affecter les pauvres dans les PFR et fournir un argument en faveur de l’affectation de l’aide au développement dans le domaine des biens publics dans les PRI. Troisièmement, en collaborant avec les PRI, les donateurs occidentaux peuvent renforcer leurs programmes d’aide en faveur des PFR, par exemple dans le cas de la mise en place de dispositifs de protection sociale adaptés dans le cadre de programmes d’aide triangulaire. Quatrièmement, des arguments moraux peuvent plaider pour une aide aux PRI en raison de relations de pouvoir et d’intégration dans l’économie mondiale susceptibles de les désavantager, et ce jusqu’à ce que ces relations aient changé. Cela souligne cependant le besoin accru d’une cohérence des politiques publiques en faveur du développement de la part des pays de l’OCDE, si ceux-ci souhaitent sortir de ce modèle.

3. Biens publics mondiaux et pays à revenu intermédiaire

12L’aide étrangère peut jouer un rôle catalytique ou incitatif dans les PRI (Glennie, 2011, 18), notamment en relation avec la fourniture de biens publics mondiaux. Ainsi, plusieurs agences de donateurs soutiennent des initiatives multipartites impliquant des gouvernements, des entreprises et des organisations de la société civile. L’objectif consiste à influencer le comportement d’acteurs de premier plan grâce à un mélange d’incitations commerciales et politiques tout en préparant l’émergence de normes globales pouvant donner naissance à de nouveaux cadres politiques et réglementaires (Carbonnier, Brugger et Krause, 2011).

13Les biens publics mondiaux (BPM) revêtent une importance particulière quant à l’engagement des donateurs avec les pays à revenu intermédiaire dans le cadre de partenariats sans lesquels il n’est pas envisageable de mener des actions collectives efficaces. L’engagement des agences de développement avec les PRI ne vise pas seulement la lutte contre la pauvreté, mais également et surtout la promotion des BPM. Nous pouvons donc envisager les biens publics mondiaux sous trois angles : celui d’un cadre politique pour l’engagement avec les PRI ; celui des intérêts à long terme des pays à haut revenu comme ceux des PRI et des PFR ; et celui d’un appui propice à un engagement accru des PRI dans des actions de la coopération internationale, ceux-ci étant considérés non pas comme de simples bénéficiaires de l’aide, mais bien comme des parties prenantes actives dans la résolution d’enjeux tant sur le plan national que global.

14Dans leur ouvrage Global Public Goods : International Cooperation in the 21st Century, Kaul et al. (1999, 2-3) définissent les biens publics mondiaux comme non rivaux et non exclusifs en termes de consommation et quasiment universels en termes de pays et de générations. La principale raison de fournir les BPM consiste à réguler ou compenser les effets négatifs des « maux » publics mondiaux, qui génèrent des externalités négatives transfrontalières (Coyne et Ryan, 2008, 5) telles que la pollution de l’air, les guerres civiles, les pandémies, le terrorisme international et les crises financières.

15La fourniture des BPM tend à rester insuffisante en raison de trois lacunes dans l’élaboration des politiques publiques : un problème de juridiction, qui se traduit par un écart entre la portée globale des « maux » à traiter et le cadre national où s’élaborent les politiques ; un fossé entre un monde de facto multi-acteurs et des processus de coopération internationaux qui demeurent largement intergouvernementaux ; et un manque d’incitations à gérer les retombées internationales de politiques nationales et à coopérer dans le domaine des BPM (Kaul et al., 1999, 450-451). La préservation des BPM dépend souvent aussi de la gestion de conflits d’intérêts au niveau national, comme le montrent les négociations sur le changement climatique.

16Même s’il est évident qu’une coopération internationale est requise pour traiter de problèmes globaux, ce n’est que récemment que l’APD se concentre un peu plus sur la fourniture des BPM. Velde et al. (2002) observent que les donateurs disposant d’importants budgets d’aide tendent à être également ceux dont le portefeuille d’aide comporte une large part de biens publics mondiaux. Dans le cas des projets d’aide dans le secteur énergétique, A. Michaelowa et K. Michaelowa (2011) montrent toutefois que le nombre de projets bilatéraux promouvant l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables a évolué de manière fort erratique ces trois dernières décennies. Le nombre de projets de coopération dans ces secteurs a tendance à augmenter lorsque les cours du pétrole flambent ainsi qu’avant les sommets environnementaux internationaux pour baisser dès que l’attention du monde politique et des médias se porte sur d’autres priorités ou que le prix du baril redescend.

17Les agences d’aide sont des acteurs modestes mais importants dans le domaine des BPM. Néanmoins, elles ont de la peine à « joindre le geste à la parole » (Mordasini, présente édition) : le bilan de la mise en œuvre des politiques publiques globales est plus que décevant en regard des ambitions et des objectifs affichés. Sur la base des éléments de preuve disponibles, l’intégration des BPM dans la pratique est encore essentiellement limitée à l’identification et l’évaluation des risques globaux et de leur impact sur les pays en développement. L’auteur avance que les agences d’aide multilatérales et bilatérales doivent engager de profondes réformes aux niveaux institutionnel, structurel et opérationnel pour pouvoir contribuer de manière significative à relever les défis urgents auxquels les pays en développement se voient confrontés.

18De toute évidence, les Nations unies et leurs agences assument un rôle central dans la production des BPM, que ce soit dans le domaine de la paix et de la sécurité, des droits humains, du développement ou de l’environnement. Jenks (présente édition) soutient avec force que la capacité des Nations unies à obtenir des résultats qui comptent en matière de BPM dépend du maintien constant de leur aptitude et leur légitimité à générer des normes universelles et des valeurs largement partagées. Or, cela nécessite un leadership solide et le pouvoir de mobiliser un vaste éventail de réseaux ainsi que de nouveaux mécanismes de financement innovants.

3.1. Nouveaux mécanismes de financement et nouveaux donateurs

19Le financement des politiques publiques globales visant à préserver les BPM a stimulé l’émergence de différentes sources de fonds et de nouveaux vecteurs de l’aide. Les mécanismes de financement innovants (MFI) et le financement lié au changement climatique constituent deux domaines spécifiques bénéficiant d’un intérêt accru dans les arènes tant politiques qu’universitaires (voir p. ex. De Ferranti, 2006 ; Jones, 2010 ; Ketkar et Ratha, 2009 ; Lob-Levyt et Affolder, 2006 ; McCoy, 2009).

20Le financement innovant fait référence à des moyens de financer des initiatives liées au développement jusqu’alors sous-utilisés ou inutilisés et différant à certains égards du système « traditionnel », fondé sur les relations entre les gouvernements des pays donateurs et destinataires. Le financement innovant porte également sur la création d’incitations, pour de nouveaux acteurs, à s’engager dans le financement du développement, souvent par le biais de mécanismes basés sur les principes du marché et prévoyant l’implication étroite d’entreprises privées, de fondations et de particuliers. L’un des exemples en est la marque Product Red, qui sert à financer le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme par sa concession sous licence à diverses sociétés, dont Apple, American Express et Giorgio Armani. Elle a été fondée en 2006 par Bono et Bobby Shriver pour « fournir aux entreprises un moyen de répondre à la demande des consommateurs qui se laissent guider par leur conscience sans avoir à développer leur propre marque à cet effet […]. Les entreprises peuvent ainsi […] faire à la fois de bonnes affaires et de bonnes œuvres » (De Ferranti et al., 2008, 100, notre trad.).

21De nombreux MFI sont liés aux BPM et impliquent des collaborations internationales, d’envergure au moins régionale. Ils se concentrent notamment sur le changement climatique et la santé publique.

  • Brown (2009) définit brièvement cinq catégories de propositions, y compris la vente aux enchères d’une quantité attribuée de quotas d’émissions et la création de prélèvements dans le cadre du marché du carbone, dont le prélèvement de 2 % prévu au titre du mécanisme de développement propre (MDP) en vue d’alimenter le Fonds d’adaptation du Protocole de Kyoto. D’autres propositions prévoient d’imposer des prélèvements sur le transport maritime international et les voyages aériens, d’élaborer une taxe globale uniforme sur les émissions de CO2 et d’émettre des titres sur les marchés internationaux. Elles constituent autant de moyens de créer de nouveaux mécanismes fournissant les ressources nécessaires pour gérer l’adaptation au climat et quelques activités d’atténuation. Ces mécanismes sont censés être distincts de l’APD, à laquelle ils viennent s’ajouter (Brown et al., 2010).

  • Outre les nouvelles approches institutionnelles de la santé globale déjà bien connues, telles que le Fonds de l’Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation (GAVI), on peut mentionner parmi les exemples de financement innovant la Millennium Vaccine Initiative, qui a canalisé un milliard USD de crédits d’impôts à des entreprises pour promouvoir la fourniture des vaccins existants et accélérer la mise au point de nouveaux vaccins pour les pays en développement (Stansfield et al., 2002), Debt2Health (Task Force on Innovative International Financing for Health Systems, 2009) et le Partenariat international pour la santé (International Health Partnership, IHP+), qui vise à renforcer les systèmes de santé nationaux.

22L’émergence sur la scène mondiale de la santé de nouveaux acteurs privés de grande envergure, notamment la Fondation Bill and Melinda Gates, accompagnée de structures de gouvernance multipartites innovantes et de MFI, a radicalement modifié le paysage du système global de santé au cours des deux dernières décennies, et ce faisant a exercé une profonde influence sur l’architecture de la coopération internationale au développement dans son ensemble. Les acteurs traditionnels du secteur de la santé, dont l’Organisation mondiale de la santé, ont perdu leur primauté à mesure que les politiques mondiales et nationales de la santé étaient plus largement financées et influencées par des acteurs privés (Buissonnière, présente édition). Cette évolution soulève de nombreuses questions de transparence, de légitimité et de responsabilité. Il s’agit dès lors de porter une attention particulière aux priorités fixées en matière de politique de santé dans les pays en développement afin de s’assurer qu’elles répondent bien aux besoins des personnes pauvres et vulnérables (Buissonnière, présente édition). Si la légitimité basée sur les résultats est essentielle, elle doit être complétée par une approche de la légitimité procédurale basée sur la responsabilisation et qui établit clairement la distinction entre différentes formes de gouvernance impliquant des acteurs amenés à jouer différents rôles et à assumer des responsabilités différenciées. La légitimité des instances qui édictent les normes et élaborent les politiques globales est remise en question de manière récurrente, faute d’institutions démocratiques au niveau mondial. L’Organisation des Nations unies jouit d’un avantage comparatif pour assumer ce rôle (Jenks, présente édition). Elle souffre cependant d’un déficit de représentativité au sein du Conseil de sécurité et d’autres organes-clés et demeure un organisme intergouvernemental, ce qui ne la met pas à l’abri d’influences privées. Cette question mérite une attention accrue.

23Dans ce contexte, l’aide au développement devient un instrument stratégique de politique étrangère pour les principales économies émergentes. Trois articles de la présente édition, consacrés respectivement au Brésil, à la Chine et à l’Afrique du Sud, démontrent que ces pays considèrent en effet l’aide étrangère comme un instrument de politique étrangère à deux égards : d’abord en relation avec les pays à faible revenu dans le cadre des accords de coopération Sud-Sud, et ensuite pour promouvoir leurs intérêts au sein du système de gouvernance mondial et dans l’élaboration de politiques publiques globales. La politique étrangère du Brésil est ainsi de plus en plus alignée sur un programme de coopération Sud-Sud poursuivant des objectifs plus larges qui englobent le commerce, les investissements, les technologies et l’extension de l’influence du Brésil dans les cadres bilatéraux et multilatéraux (Muggah et Passarelli Hamann, présente édition). Dans la même veine, la meilleure manière de comprendre l’aide étrangère et l’ensemble de l’engagement international de l’Afrique du Sud consiste à observer les ambitions du pays en termes de gouvernance mondiale (Sidiropoulos, présente édition). Pour ce qui est de la Chine, un examen attentif de l’évolution de l’aide étrangère du pays et de son ancrage institutionnel au sein de l’appareil étatique permet de mieux appréhender dans quelle mesure et pourquoi l’approche chinoise de l’aide au développement diffère de celle des donateurs traditionnels du CAD (Huang et Ren, présente édition). Ces pays ont également développé une capacité de réaction rapide en cas de crise humanitaire, ceci non seulement pour être prêts en cas de catastrophe sur leur propre territoire, mais aussi pour intervenir rapidement en réponse aux crises humanitaires majeures dans le monde entier.

24L’essor des nouveaux donateurs institutionnels et privés ainsi que des mécanismes de financement innovants appelle à réviser la définition même de l’APD et à reconsidérer le discours actuel sur l’aide étrangère et la coopération internationale au-delà des perspectives traditionnelles des membres du CAD (Sidiropoulos, présente édition).

4. De l’aide étrangère aux impôts nationaux et à la sécurité sociale

25Au-delà des BPM, existe-t-il d’autres raisons pour lesquelles les agences de développement devraient continuer de travailler dans des pays qui sont passés du statut de PFR à celui de PRI ? La question est particulièrement pertinente pour de nombreux PRI qui bénéficient aujourd’hui d’une situation budgétaire saine et d’une balance des paiements favorable. Dans la mesure où la réduction de la pauvreté demeure leur objectif central, les donateurs traditionnels n’ont guère d’autre choix que de continuer à collaborer avec les nouveaux PRI où se trouve la grande majorité des personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Mais ils doivent adapter leurs interventions à la réalité de pays devenus plus riches. La lutte contre la pauvreté implique dès lors de traiter de questions liées aux inégalités, à l’exclusion et à la redistribution des richesses, autant d’activités qui exigent un engagement politique plutôt que des approches techniques. Il peut s’agir par exemple d’un appui dans la conception et la mise en œuvre de réformes fiscales progressives qui soulèvent des questions politiques sensibles.

26Au sein des PRI, le potentiel de réduction de la pauvreté par le biais de la redistribution varie selon les pays, mais peut être considérable. Ravallion (2010) a ainsi évalué les taux d’imposition marginaux des « riches » (dont le revenu est supérieur à 13 USD par jour) qui seraient nécessaires pour mettre fin à la pauvreté dans les PRI. Alors que ces taux sont inférieurs à 10 % dans un grand nombre de pays qui font partie de la catégorie des PRI depuis plusieurs années, ils devraient être beaucoup plus élevés dans les nouveaux PRI. Cela résulte notamment du nombre élevé de pauvres par rapport aux personnes « riches ». En Inde, par exemple, combler le fossé de la pauvreté exigerait un taux d’imposition marginal des riches excédant 100 %.

27Ravallion (2010) affirme que dans la plupart des pays dont le revenu moyen par habitant dépasse 4000 USD, un supplément minime de l’imposition suffirait à éradiquer la pauvreté. Dans le cas du Brésil, Palma (2011) relève que le programme social Bolsa Família a distribué en 2005 une somme 50 USD par mois à 11 millions de familles pour un coût équivalent à 0,5 % du PIB seulement. De même, Soares et al. (2009) observent que, grâce à un excellent ciblage, les programmes de transferts monétaires conditionnels mis sur pied au Brésil, au Mexique et au Chili, qui ont coûté moins de 1 % du PIB, ont permis de réduire les inégalités de 15 à 21 %. La capacité de redistribution constitue un important facteur de réduction de la pauvreté dans les PRI. Les donateurs ont compris depuis longtemps que les efforts de changement, par exemple via une réforme fiscale progressive, nécessitent l’assentiment des classes moyennes émergentes dont la contribution est cruciale pour le succès du projet de redistribution. Ainsi, il est essentiel pour les donateurs de mieux comprendre les préférences en la matière des nouvelles classes moyennes des PRI.

4.1. Les classes moyennes

28En dépit des différentes définitions des classes moyennes, les tendances générales indiquent que la classe moyenne a connu une croissance rapide dans les PRI. La Banque africaine de développement (AFDB, 2011) et la Banque asiatique de développement (ADB, 2010) estiment, respectivement, que la classe moyenne africaine représente 313 millions d’Africains en 2010, soit un tiers de la population, et que celle de l’Asie en développement comprend 1,9 milliard d’individus ou 56 % de la population, la classe moyenne étant définie par un revenu de 2 à 20 USD par jour et par habitant. Cette croissance de la classe moyenne est particulièrement saillante dans un certain nombre de pays asiatiques, mais l’ampleur du phénomène dépasse largement l’Inde et la Chine.

Tableau 3 – Comparaison d’estimations de la taille des classes moyennes (personnes vivant avec 2 à 20 USD par jour, enquêtes auprès des ménages)

Tableau 3 – Comparaison d’estimations de la taille des classes moyennes (personnes vivant avec 2 à 20 USD par jour, enquêtes auprès des ménages)

Sources : AFDB (2011, 21) pour les données régionales ; ADB (2010, 6) pour la Chine et l’Inde en 2005 ; World Bank (2011a) pour la Chine et l’Inde en 1990.

a Données pour 2005.

29L’OCDE (2010) aborde de manière détaillée les préférences des classes moyennes en matière de redistribution des revenus et de politique fiscale. Elle relève que si les services publics sont de piètre qualité, les classes moyennes tendent davantage à se considérer comme les perdantes de l’arrangement fiscal et sont moins disposées à contribuer à financer le secteur public. Parmi les autres facteurs influençant les préférences, on trouve les expériences personnelles de mobilité sociale, les valeurs culturelles et sociales nationales et régionales, l’impact de la fiscalité (plus élevée) sur la consommation de loisirs, le niveau de l’enseignement tertiaire et l’attitude envers les pratiques de méritocratie existantes. Le soutien en faveur de la redistribution se trouve affaibli par une administration fiscale et des services publics médiocres ainsi que par une vision pessimiste de la mobilité sociale.

4.2. Les organisations de la société civile

30La majorité des donateurs admettent que la croissance économique ne suffit pas, à elle seule, à réduire la pauvreté. La lutte contre la pauvreté dans les PRI nécessite de soutenir des processus susceptibles de réduire plutôt que de renforcer les schémas d’exclusion et d’inégalité. Cela passe par l’instauration de relations durables et cohérentes avec des organisations choisies qui contribuent à la réduction de la pauvreté et à l’évolution sociale. Les donateurs doivent alors s’impliquer plus étroitement dans les processus politiques intérieurs, une attitude qu’ils ont hésité à adopter par le passé (Eyben et al., 2004, 14-15). De toute évidence, il y a une grande diversité d’institutions et d’acteurs nationaux susceptibles de promouvoir le progrès social, défini comme propice à la réduction de la pauvreté : les organisations de défense des droits humains, les associations professionnelles, les médias indépendants, les syndicats de travailleurs, etc.

31Il serait vain de prétendre que soutenir de telles activités ne constitue pas une démarche politique, souvent imprégnée de valeurs libérales. Ainsi, Hearn (1999) observe que les organisations de la société civile (OSC) engagées dans la promotion de la démocratie libérale et du libéralisme économique sont les plus populaires parmi les donateurs. Ces derniers tendent également à soutenir des mouvements citoyens globaux, reposant sur les droits humains universels. Cette tendance a été renforcée par l’internationalisation des ONG de développement occidentales et par leur transformation en organisations multinationales et interconnectées qui mettent l’accent non plus sur les projets d’aide au développement mais sur le plaidoyer politique, afin d’influencer l’évolution du discours dominant sur le développement et la conception des politiques globales de développement. Plus récemment, ce phénomène a donné naissance à la multiplication des ONG internationales basées dans le Sud (Davies, présente édition).

32Il va sans dire que les efforts pour encourager les OSC basées dans le Sud ne sont pas nouveaux. Howell et Pearce (2000, 75) observaient déjà il y a plus d’une dizaine d’années que le financement de projets visant à renforcer les OSC dans les pays en développement était considérable. La démarche fondée sur les « moteurs du changement » (drivers of change) adoptée par l’agence d’aide du Royaume-Uni (DFID, 2005) a ainsi suscité un large débat alimenté par de nombreuses études de cas. La Banque mondiale a également fait du renforcement et de l’accompagnement de la société civile l’un des éléments centraux de ses documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (Molenaers et Renard, 2002). Ces dix dernières années, les OSC sont devenues un acteur incontournable des initiatives multi-parties prenantes, auxquelles sont souvent confiées de multiples tâches et responsabilités avec des attentes irréalistes (Carbonnier, Brugger et Krause, 2011, 257-259).

33Le financement extérieur des OSC engendre bien sûr de nombreux risques et problèmes potentiels. Ainsi, jusqu’à quel point les bailleurs étrangers vont-ils influencer, voire manipuler le programme d’une organisation ? Les OSC risquent-elles de voir leurs positions et leurs actions délégitimées si elles acceptent une aide de la part de gouvernements ou d’ONG étrangers ? Utiliser l’aide pour promouvoir des processus politiques risque d’être considéré comme une nouvelle entreprise coloniale des Etats occidentaux. Cet aspect est-il moins prononcé lorsque les OSC locales sont soutenues par des ONG internationales plutôt que par des Etats ? Robinson et Friedman (2007) ont cherché à savoir dans quelle mesure le financement externe influence les engagements politiques et les résultats de diverses OSC en Ouganda et en Afrique du Sud. Ils concluent que la source du financement, qu’elle soit nationale ou étrangère, ne semble pas constituer un facteur décisif qui expliquerait les différences de politiques et d’impact des OSC (Robinson et Friedman, 2007, 659).

34Howell (2000, 7-8) esquisse trois démarches générales adoptées par les donateurs en vue de soutenir et de développer les OSC, démarches qui se chevauchant en partie : le renforcement des capacités et des institutions, les partenariats et coalitions, et la viabilité financière. Cette dernière reflète l’importance cruciale du financement des ONG et des OSC. La plupart, sinon la totalité, d’entre elles voient leur action et leur impact limités par manque de ressources. Or, les ONG et OSC basées dans le Sud ont encore relativement peu de possibilités de lever des fonds dans leurs propres pays.

35Même si elles peuvent diminuer légèrement, ces contraintes restent prédominantes dans les pays qui n’ont acquis que récemment le statut de PRI. Selon Aldaba et al. (2000, 678), la viabilité des ONG peut être assurée, au-delà de l’aide, en tirant un meilleur parti des possibilités de financement intérieur. Robinson et Friedman (2007, 665) encouragent eux aussi l’adoption de stratégies conçues pour identifier et institutionnaliser des sources locales de financement ; ils suggèrent trois mesures permettant aux donateurs de renforcer la capacité organisationnelle des OSC : remplacer le soutien de projets à court terme par un financement de programmes à long terme, fournir une assistance spécialisée visant le renforcement des capacités d’analyse et d’action politiques, et encourager les gouvernements hôtes à supprimer les contrôles restrictifs et à simplifier les procédures d’enregistrement des ONG locales. Vu que plusieurs PRI sont caractérisés par une culture politique autocratique et centralisée, les organisations locales de la société civile sont soumises à forte pression lorsque les donateurs attendent qu’elles traitent de questions politiquement sensibles telles que les économies de rente et le clientélisme.

36Plusieurs auteurs remettent en question la légitimité démocratique des acteurs non étatiques dans l’arène politique globale en général, notamment dans le cas des ONG et des OSC qui s’arrogent divers mandats de manière autonome. Grâce au soutien qu’elles obtiennent des donateurs, ces organisations sont souvent plus solides financièrement et plus institutionnalisées que les partis politiques locaux, voire, parfois, que les institutions étatiques. Elles sont en mesure de se substituer tant au gouvernement, en fournissant des services publics essentiels, qu’aux partis politiques, en incarnant l’opposition. Comment dès lors éviter que les agences d’aide internationales n’affaiblissent les démocraties naissantes ? Soutenir les partis politiques avec des fonds de l’APD reste un tabou et serait difficile à justifier. Mais les agences d’aide pourraient faire davantage pour renforcer les pouvoirs législatif et judiciaire, à commencer par les parlements nationaux et régionaux (Carbonnier, Brugger et Wagner, 2011).

5. Conclusion

37Le contexte dans lequel intervient la coopération internationale au développement connaît d’importants bouleversements avec l’émergence de nouveaux acteurs, la nécessité d’adopter de nouvelles politiques dépassant le cadre des frontières nationales et une nouvelle géographie de la pauvreté mondiale, moins concentrée sur les pays pauvres. Selon certaines estimations, il ne restera qu’une vingtaine de pays à faible revenu en 2025, situés pour la plupart dans des Etats fragiles d’Afrique subsaharienne. D’un point de vue financier, la plupart des PRI ne nécessiteront plus aucun transfert de ressources d’APD. En fait, ils seront même nombreux à compter parmi les pays donateurs, comme c’est déjà le cas du Brésil, de la Chine et de l’Afrique du Sud, et aussi de l’Inde qui est sur le point de créer sa propre agence d’aide étrangère (Patel, 2011). Dès lors, il s’agit de repenser l’aide en passant d’une orientation sur les pays pauvres à un modèle axé sur les pauvres eux-mêmes, adapté à différents contextes.

38Dans un proche avenir, le système de l’aide sera le théâtre de tensions majeures : les agences d’aide traditionnelles se concentreront davantage sur des questions d’équité, de gouvernance et de biens publics dans les pays en développement. Les pays à revenu intermédiaire pourraient préférer se concentrer sur la cohérence des politiques pour le développement (CPD) des pays du CAD, du fait que l’aide représente un enjeu moindre que les politiques des pays du CAD dans le domaine des migrations, du commerce, de la finance, de la sécurité, de l’agriculture, des investissements ou encore de la recherche et des transferts de technologies. A titre d’exemple, Berthélemy et al. (2009) estiment qu’un durcissement de la politique migratoire équivaut à une réduction du niveau d’aide de l’ordre de 24 % pour un pays type dont le revenu par habitant est inférieur à 7300 USD (en PPA aux prix de 2000).

  • 3  Par exemple le mécanisme d’évaluation régulière par les pairs des membres du CAD (OCDE) se concent (...)
  • 4  Voir par exemple l’indice annuel mesurant l’engagement en faveur du développement (Commitment to D (...)

39Au cours des deux dernières décennies, le thème de la cohérence des politiques publiques a connu des avancées significatives en termes de clarification conceptuelle, d’analyse et de compte rendu3, et le concept lui-même bénéficie de plus de visibilité4. Des œuvres d’entraide et certaines agences d’aide bilatérale ont commencé à prendre des positions fermes sur un large éventail de politiques publiques au-delà de la politique de développement proprement dite. Mais, dans la pratique, la CPD est souvent assimilée à tort avec la coordination interministérielle et peu de succès ont été remportés dans la conception et la mise en œuvre de politiques plus cohérentes. Certains auteurs estiment que la CPD a été promue par le CAD et certaines agences d’aide au développement dans une tentative rhétorique d’imputer à d’autres la responsabilité du peu d’efficacité de l’aide (Carbone, présente édition).

40La cohérence des politiques publiques d’un Etat par rapport aux objectifs de développement ne sera évidemment jamais totale. Les incohérences entre politiques publiques reflètent les intérêts divergents qui s’affrontent dans la formulation de politiques sectorielles au sein de chaque société. La CPD ne doit donc pas être abordée comme un objectif à réaliser dans l’absolu, mais plutôt comme un instrument heuristique pour instruire les débats et favoriser les délibérations démocratiques dans les pays donateurs. Il s’agit d’un outil d’analyse qui permet d’évaluer les options de politiques publiques en toute connaissance des contradictions avec les objectifs de développement afin de minimiser les incohérences les plus flagrantes entre la politique intérieure et les objectifs de développement et, si ce n’est pas le cas, de favoriser l’adoption de mesures compensatoires.

41Une autre faiblesse conceptuelle réside dans le fait que cette approche n’est considérée comme pertinente que pour les pays du CAD. La cohérence des politiques pour le développement durable pourrait servir de référence pour la coopération internationale avec les pays en développement. Autrement dit, elle peut offrir un cadre commun aux pays industrialisés et à revenu intermédiaire afin de concevoir et de mettre en œuvre les politiques publiques globales requises pour affronter les défis globaux auxquels nous faisons face aujourd’hui et qui touchent le plus durement les pays à faible revenu.

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Notes

1  Pour des suggestions antérieures sur « Aid 2.0 », voir les deux exemples suivants : http://www.owen.org/blog/3397 et http://www.how-matters.org/2010/08/05/development-aid-2-0 (consultés le 11 octobre 2011).

2  Le revenu est mesuré par la moyenne du revenu par personne sur trois ans ; le développement humain se base essentiellement sur des indicateurs de nutrition, de mortalité infantile, de scolarité secondaire et d’alphabétisation des adultes ; la vulnérabilité économique est évaluée en fonction de l’éloignement, de la diversification des exportations, de la part de l’agriculture, de la foresterie et de la pêche dans l’économie, de l’instabilité de la production agricole et des exportations, et de la privation de logement due aux catastrophes naturelles. En 2011, les 14 PRI suivants ont été classés parmi les PMA dans la liste des pays destinataires de l’aide établie par le CAD de l’OCDE : Angola, Bhoutan, Djibouti, Guinée équatoriale, Kiribati, Lesotho, Samoa, Sao Tomé-et-Principe, Sénégal, Soudan, Timor oriental, Tuvalu, Vanuatu et Yémen. Il faut rappeler ici qu’un pays peut aussi refuser de figurer dans la liste des PMA.

3  Par exemple le mécanisme d’évaluation régulière par les pairs des membres du CAD (OCDE) se concentre de plus en plus sur la CPD.

4  Voir par exemple l’indice annuel mesurant l’engagement en faveur du développement (Commitment to Development Index) sur http://www.cgdev.org/section/initiatives/_active/cdi/ (consulté le 11 octobre 2011).

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List of illustrations

Title Tableau 1 – Répartition par pays de la pauvreté mondiale (personnes vivant avec moins de 1.25 USD par jour, en millions et en pourcentage), 1990 vs. 2007
Credits Source : Sumner (2011b), sur la base de données traitées par PovcalNet (World Bank, 2011a).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/943/img-1.jpg
File image/jpeg, 264k
Title Graphique 1 – Répartition des pays destinataires de l’APD par groupes de revenu, 1960-2009 (en pourcentage de l’APD totale)
Credits Source : OCDE (2011).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/943/img-2.png
File image/png, 63k
Title Tableau 2 – Indicateurs économiques dans les PFR, les PRITI et les PRITSa, pondérés par la population
Credits Source : Sumner, sur la base de données traitées par la Banque mondiale (World Bank, 2011b).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/943/img-3.jpg
File image/jpeg, 164k
Title Tableau 3 – Comparaison d’estimations de la taille des classes moyennes (personnes vivant avec 2 à 20 USD par jour, enquêtes auprès des ménages)
Credits Sources : AFDB (2011, 21) pour les données régionales ; ADB (2010, 6) pour la Chine et l’Inde en 2005 ; World Bank (2011a) pour la Chine et l’Inde en 1990.
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/943/img-4.jpg
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Electronic reference

Gilles Carbonnier and Andy Sumner, « Quel type d’aide dans un monde où les pauvres vivent dans les pays émergents ? », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 3 | 2012, Online since 03 April 2012, connection on 22 November 2017. URL : http://poldev.revues.org/943 ; DOI : 10.4000/poldev.943

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About the authors

Gilles Carbonnier

Professeur d’économie du développement à l’Institut de hautes études internationales et du développement et directeur de la Revue internationale de politique de développement. Ses recherches et son enseignement se concentrent sur la coopération internationale au développement, l’action humanitaire, l’énergie, la gouvernance des ressources naturelles et l’économie politique des conflits armés. Avant de rejoindre l’Institut, il a travaillé durant plus de dix-huit ans dans les domaines des négociations commerciales multilatérales, de la coopération au développement et de l’action humanitaire.

By this author

Andy Sumner

Membre de l’équipe de recherche sur la vulnérabilité et la pauvreté de l’Institute of Development Studies de Sussex, au Royaume-Uni, et membre invité au Center for Global Development de Washington. Il est un économiste pluridisciplinaire (cross-disciplinary) dont les recherches portent sur la pauvreté, les inégalités et le bien-être, notamment en référence aux concepts et indicateurs de la pauvreté, aux tendances mondiales et au débat sur les OMD et leur avenir.

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