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3 | 2012
Aid, Emerging Economies and Global Policies
Dossier | L'aide bousculée. Pays émergents et politiques globales - Revue | Évolutions des politiques de développement

Mise en œuvre des politiques publiques globales : les agences d’aide joignent-elles le geste à la parole ?

Michel Mordasini
This article is a translation of:
Implementing Global Public Policies : Are the Aid Agencies Walking the Talk?

Abstract

Ces dernières années, au-delà des effets de rhétorique et des déclarations d’intention, la mise en œuvre des politiques publiques globales est restée fragile. On observe un fossé béant entre les discours officiels et la réalité. Le présent article se concentre sur le rôle, l’engagement et la performance des agences d’aide en leur qualité de fournisseurs « modestes » mais importants de biens publics mondiaux. Tout en relevant certains progrès allant dans la bonne direction (large reconnaissance internationale et amélioration de l’estimation des risques mondiaux, consensus sur la grande vulnérabilité des pays à bas revenu et l’urgence d’agir, engagements financiers substantiels), l’article évoque les résultats des évaluations et des examens d’efficacité disponibles pour avancer que le modèle de prestation de l’aide n’a en fait évolué que dans une faible mesure et que les pauvres n’ont encore que peu bénéficié de ces promesses. L’article défend l’avis selon lequel de profondes réformes institutionnelles, structurelles et opérationnelles sont devenues urgentes dans les agences d’aide et affirme que la communauté internationale doit s’attaquer avec sérieux aux risques de fragmentation et de prolifération qui pèsent sur l’architecture de l’aide afin de se donner les moyens de répondre de manière crédible aux défis globaux qu’affrontent les pays en développement.

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Full text

1. Introduction

1Au cours des deux dernières décennies, les progrès rapides de la mondialisation se sont traduits par une croissance mondiale soutenue, accompagnée d’une interdépendance économique, sociale et écologique accrue entre les nations. Mais cette évolution a aussi engendré ou exacerbé des externalités transfrontalières et mondiales significatives. Avec le temps, la prise de conscience de cette nouvelle réalité a dépassé le cadre des cercles spécialisés pour atteindre un public beaucoup plus large ; la révolution informatique a très largement répandu l’accès du citoyen du monde à l’information.

2Aujourd’hui, la nature et l’ampleur des risques publics d’envergure mondiale ainsi que leur impact sur le développement sont largement reconnus. L’un de ces défis est le changement climatique, qui transcende les frontières nationales et requiert une action concertée au niveau mondial pour réduire la production de gaz à effet de serre et favoriser les investissements sobres en carbone et résistants aux phénomènes climatiques dans les pays en développement. Il existe également un consensus international grandissant sur l’urgence d’agir. Sans un virage très net vers une économie utilisant les ressources plus efficacement et produisant moins de carbone, le monde devra faire face d’ici 2050 à une menace supplémentaire massive contre ses écosystèmes déjà malmenés, ce qui pourrait compromettre les priorités de développement de la communauté internationale. Les efforts visant à sortir les gens de la pauvreté et à instaurer une croissance durable devront donc aller de plus en plus souvent de pair avec des progrès constants dans la gestion des risques globaux. En effet, les pauvres sont les principales victimes de la multiplication des catastrophes naturelles, de l’aggravation des pénuries d’eau ou des risques pesant sur la santé et l’agriculture ; des recherches et des travaux analytiques ont maintenant fourni des preuves solides confirmant les premières conclusions empiriques.

3Les menaces de pandémie, l’affaiblissement du système financier international, la résurgence du protectionnisme, les dommages causés à l’environnement ou les graves risques liés au changement climatique ou aux conflits nécessitent des mesures qui dépassent les possibilités et les ressources des différents pays. Il faut des solutions durables, bâties sur des consensus internationaux et qui tiennent compte des intérêts des pays en développement. A cet égard, des consultations et des négociations sont en cours sur la scène internationale en vue de formuler des politiques publiques globales permettant de relever ces défis. Mais dans quelle mesure cette effervescence profite-t-elle vraiment aux pauvres ?

4Fondé sur les éléments de preuve disponibles et les récents travaux d’évaluation de la Banque mondiale, du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de donateurs bilatéraux, le présent article se propose de mettre en lumière les résultats accomplis à l’aune des ambitieux discours officiels sur les politiques publiques globales et de suggérer des modifications qui permettraient aux agences d’aide de se montrer plus cohérentes et efficaces au niveau de l’intégration de leurs engagements politiques dans leur travail.

2. Un progrès notable vers l’action

5Le système des Nations unies et ses agences spécialisées jouent un rôle prééminent et assument une responsabilité centrale dans la conduite du processus politique menant à un consensus international sur les politiques publiques et les normes globales. Mais, comme le montrent les négociations multilatérales en cours sur le commerce ou le changement climatique, ces travaux sont complexes et il n’est pas rare que plusieurs années s’écoulent avant la mise sous toit d’un accord global. Dans l’intervalle, il serait désastreux d’adopter une attitude attentiste : cela affaiblirait massivement la crédibilité et l’impact des efforts internationaux visant à faire reculer la pauvreté dans le monde et à favoriser le développement durable.

6Dans ce contexte, il faut relever que la majorité des agences d’aide multilatérale et bilatérale, conformément à leur mandat et en collaboration étroite avec les pays en développement, ont entamé très tôt des discussions sur la pertinence et l’impact potentiel des politiques publiques globales pour le développement et la situation des pauvres. Les agences d’aide sont et resteront des acteurs « modestes » dans la gestion des défis mondiaux, mais elles jouent un rôle majeur à travers l’éclairage du débat et la mise en place d’un soutien concret en faveur des pays en développement. Cela se traduit par des informations importantes, des publications et des actions de soutien que les agences d’aide bilatérale déploient au sein de leur propre pays, en interaction avec le parlement, la société civile et le grand public. De même, les rapports sur le développement dans le monde « Développement et changement climatique » (World Bank, 2010) et « Conflits, sécurité et développement » (World Bank, 2011) contribuent concrètement aux progrès du débat sur les risques mondiaux en évaluant les conséquences dramatiques qui menacent les pays en développement et en identifiant et chiffrant les solutions possibles.

2.1. Les agences d’aide ont pris des mesures pour adapter leurs stratégies de coopération

7Même en l’absence d’accords internationaux globaux, les agences d’aide ont privilégié une nouvelle dynamique de coopération, à la fois concentrée sur les besoins urgents de développement actuels et plus attentive aux risques mondiaux à long terme. Cela s’est traduit par une modification sensible de la formulation de leurs stratégies de coopération au cours des dernières années, avec un engagement plus clair en faveur de l’intégration des grandes questions mondiales au sein des politiques et des programmes, cela tout en assurant la conformité de leurs opérations avec les priorités de développement nationales de leurs pays partenaires.

8En 2007, la Banque mondiale a décidé d’intégrer certaines préoccupations liées aux biens publics mondiaux dans tous les aspects de son travail. Les équipes de la Banque mondiale affectées aux différents pays ont été chargées d’assimiler cette nouvelle dimension dans les stratégies et les activités locales de la Banque mondiale, en collaboration étroite avec les pays partenaires. En outre, la Banque souhaitait étendre sa participation stratégique à des programmes mondiaux, envisager de nouvelles modalités de financement, promouvoir des débats éclairés et constructifs sur les problèmes mondiaux et intensifier son soutien à la fourniture de biens publics régionaux (Banque mondiale, 2007). La plupart des agences d’aide bilatérale ont lancé des initiatives similaires. L’OCDE a récemment confirmé que de nombreuses agences d’aide avaient pris des mesures substantielles en vue de traiter les problèmes d’envergure mondiale dans la formulation de leur stratégie et de leur politique, dans le cadre d’un nouvel effort pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ; les partenariats multilatéraux semblent également susciter un regain d’intérêt, plus particulièrement de la part des Etats-Unis, dont le nouveau programme de développement met l’accent sur le multilatéralisme (OCDE et DCD, 2011).

2.2. Des ressources financières substantielles ont été promises

9En dépit des progrès irréguliers des négociations sur les politiques publiques globales, une aide considérable a été promise pour aider les pays en développement à affronter les risques mondiaux. Au cours de la dernière décennie, une douzaine de grands partenariats ont été établis pour fournir des biens publics mondiaux et régionaux ; on a assisté également à une multiplication des fonds fiduciaires multidonateurs poursuivant le même objectif et qui jouent maintenant un rôle crucial : les dernières données disponibles indiquent qu’en 2007-2008, les fonds fiduciaires ont représenté quelque 11 % du total de l’aide publique au développement (APD) (IEG, 2011b). Des milliards de dollars ont été annoncés pour soutenir des initiatives mondiales, dont le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, GFATM), le Fonds pour l’environnement mondial, le Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (Global Agriculture and Food Security Program, GAFSP) ou les Fonds d’investissement climatiques (FIC). Entre 2002 et 2010, la Banque mondiale a contribué à lever 57,5 milliards USD par le biais de tels mécanismes. Dans le contexte du changement climatique, des donateurs ont promis 30 milliards USD pour des opérations en 2010-2012 destinées à soutenir tant l’adaptation que l’atténuation ; ils se sont également engagés à mobiliser 100 milliards USD par an, provenant de sources publiques et privées, d’ici 2020.

10D’autres acteurs, intervenant hors des canaux traditionnels de l’aide, jouent maintenant un rôle croissant. Les économies émergentes telles que la Chine, l’Inde et le Brésil deviennent de nouveaux donateurs importants, dont le volume d’aide représente déjà 8 à 9 % des flux de l’APD (ECOSOC, 2008). Les entrepreneurs privés et les fondations philanthropiques de même que les organisations de la société civile prennent également une part active à la fourniture de biens publics régionaux et globaux dans les pays en développement. En outre, l’introduction de nouveaux mécanismes financiers a permis de faciliter le financement de biens publics mondiaux prioritaires, malgré l’absence de solides structures normatives internationales. Par exemple, le « mécanisme de garantie des marchés » (Advance Market Commitment) est une manière innovante de redresser les défaillances du marché et d’inciter les entreprises à créer et produire des vaccins nécessaires d’abord dans les pays pauvres : les donateurs engagent des fonds pour garantir le prix des vaccins au terme de leur développement, créant ainsi des conditions favorables à un futur marché viable. Les mécanismes d’assurance des risques de catastrophe et la finance du carbone fournissent aux pays pauvres de nouveaux moyens pour, respectivement, faire face aux besoins urgents de liquidités au lendemain de catastrophes et financer des investissements à moyen terme liés à l’atténuation et l’adaptation au changement climatique.

 2.3. Des résultats concrets apparaissent bel et bien

11L’engagement des agences d’aide dans la gestion des risques mondiaux et l’encouragement de mesures préventives ou correctives ont fourni certains résultats tangibles ces dernières années. Par exemple, le GFATM a apporté une contribution significative en fournissant un traitement antirétroviral à même de sauver la vie pour les personnes vivant avec le VIH, un traitement contre la tuberculose et des moustiquaires imprégnées d’insecticide afin d’empêcher la transmission du paludisme ; il estime que les programmes qu’il finance sauvent au moins 4400 vies par jour et empêchent des milliers de nouvelles infections (GFATM, 2011). De même, en 2009, la réponse internationale vigoureuse et bien coordonnée par le programme mondial de lutte contre la grippe H1N1 et la grippe aviaire a permis de contenir avec succès une sévère pandémie constituant la principale menace mondiale de ce type depuis des décennies.

12La flambée des prix des denrées alimentaires intervenue en 2008-2009 a représenté une autre menace majeure pour la lutte contre la pauvreté. Les efforts conjoints de la communauté internationale ont désamorcé une crise grave en fournissant rapidement des ressources considérables ainsi qu’un appui politique aux pays pauvres touchés. Le Programme d’intervention en réponse à la crise alimentaire mondiale (Global Food Crisis Response Program, GFRP) a mobilisé plus de 2 milliards USD et la Banque mondiale estime que ces ressources ont aidé près de 40 millions de personnes vulnérables dans 44 pays.

13Les rapports récents du Groupe indépendant d’évaluation (Independent Evaluation Group, IEG) de la Banque mondiale ont confirmé que les programmes de partenariat et les fonds fiduciaires multidonateurs ont constitué les principaux véhicules de la fourniture des biens publics mondiaux et régionaux ces dix dernières années. Ces instruments à la fois pertinents et efficaces ont permis d’impliquer de nouveaux acteurs du développement (donateurs émergents, secteur privé et fondations philanthropiques, organisations de la société civile) dans un effort plus ciblé sur les OMD. Cet ensemble de financements des biens publics mondiaux a également joué un rôle important en comblant une lacune du système multilatéral au niveau de l’encouragement d’efforts et d’investissements innovants également dans les pays à revenu intermédiaire. Sinon, en effet, ces derniers pays, qui abritent une grande partie du principal patrimoine environnemental mondial ainsi que la majorité des pauvres, ne satisfont pas les conditions requises pour bénéficier de tels financements concessionnels des banques multilatérales de développement. Dans l’ensemble, les programmes de partenariat et les fonds fiduciaires stimulent efficacement la fourniture des biens publics mondiaux, comme l’indiquent les FIC (6,5 milliards USD), dont la Banque mondiale prévoit qu’ils mobiliseront 45 milliards USD d’investissements privés et publics dans les technologies propres et les énergies renouvelables, la foresterie et la résistance aux phénomènes climatiques.

14Dans certains domaines, tels que l’adaptation au changement climatique, plusieurs agences d’aide ont pris part à des opérations pilotes avec leurs pays partenaires. En même temps, des projets et des programmes traditionnels dans des secteurs importants comme la sécurité alimentaire, l’eau ou la protection de l’environnement ont bénéficié d’une attention accrue et leur financement s’est étoffé.

3. Mais dans quelle mesure les pauvres ont-ils profité de ces efforts ?

15Au-delà de la rhétorique, de promesses ambitieuses et de quelques interventions pilotes ou d’urgence liées aux risques et aux défis globaux, on ne trouve encore que de rares traces anecdotiques de l’impact concret de ces efforts sur la lutte contre la pauvreté et pour le développement durable. Même en reconnaissant les résultats importants obtenus par certains programmes de partenariat mondiaux tels que la lutte contre les pandémies, il reste difficile d’associer directement ces accomplissements à une avancée spectaculaire vers les OMD et vers un changement de l’existence, des conditions de vie et des perspectives du « milliard d’en bas » (bottom billion).

16Cela vient en partie de la faible qualité des cadres de résultats et des systèmes de suivi et d’évaluation, qui a été relevée dans les évaluations externes de plusieurs programmes mondiaux (par ex. Macro International Inc., 2009 ; IEG, 2011a). Mais cette situation reflète également la nature même de la plupart des programmes « verticaux ». Des quantités inédites de fonds et d’attention consacrées à des causes urgentes et bien ciblées ont certes généré des résultats impressionnants, mais les effets à long terme restent difficilement mesurables. De nombreuses questions sont toujours ouvertes en ce qui concerne la durabilité limitée de ces programmes, leur approche trop souvent par projet au détriment d’une approche par programme, leur distorsion possible des priorités nationales, les éventuelles perturbations subies par les systèmes nationaux de distribution, l’accent insuffisant sur le développement des capacités ou les retombées négatives sur les populations non ciblées.

17Plus de dix ans après la publication du rapport du PNUD (Programme des Nations unies pour le développement) sur les biens publics mondiaux (Kaul et al., 1999), il est toujours extrêmement difficile d’estimer les véritables progrès de la mise en œuvre des politiques publiques globales et les résultats de celles-ci ; seules quelques rares évaluations ont été publiées à ce jour par les agences d’aide. Cela dit, les éléments de preuve disponibles tendent à confirmer la présence d’un bénéfice dans l’ensemble plutôt modeste pour les pauvres. Ni la vulnérabilité des pays en développement à la crise des prix des denrées alimentaires, ni la dégradation des sols, ni les pénuries d’eau n’ont reculé ces dernières années ; les risques pour la santé, le protectionnisme et les catastrophes naturelles restent des menaces persistantes pour les stratégies nationales et les programmes de développement durable. Pourquoi en est-il ainsi ?

3.1. La mise en œuvre des intentions politiques est restée à la traîne

18Les agences d’aide ont pris des mesures concrètes et pragmatiques pour répondre aux besoins des pays en développement confrontés aux risques mondiaux. Ces efforts bien ciblés ont profité à des millions de personnes touchées et vulnérables, dans le monde entier. D’un autre côté, les intentions déclarées et les engagements des agences d’aide en faveur des biens publics mondiaux étaient plus ambitieux. Au-delà du soutien apporté à des projets et des partenariats spécifiques, les agences avaient pour objectif d’intégrer ces thèmes de réflexion globaux dans leurs stratégies et leurs activités normales par pays. Or, à cet égard, elles sont clairement restées en deçà de leur ambition. Chez la plupart d’entre elles, on observe un manque frappant de solutions concrètes visant à traduire leurs nouvelles priorités en actions politiques. En effet, les directeurs de pays et leurs équipes disposent rarement des incitations et des instruments qui permettraient de faire progresser un agenda complexe ou ne présentant pas un intérêt immédiat pour leurs homologues. Ils ne reçoivent pas non plus les budgets internes nécessaires pour le faire efficacement. Peu de choses ont été entreprises pour renforcer les systèmes de responsabilisation, les aptitudes internes et les mécanismes de partage des connaissances susceptibles de stimuler les capacités et le dynamisme. Bref, comme l’indiquent la plupart des examens par les pairs du CAD de l’OCDE réalisés en 2010 et au début de 2011, les agences d’aide semblent être mal préparées pour combler l’écart séparant les attentes en matière de besoins mondiaux et la coopération au développement ordinaire1.

19A la Banque mondiale, de récentes études sur l’efficacité des activités de développement ont également souligné cette réalité décevante (IEG, 2008, 2009a). Ces travaux indiquent que la place attribuée aux biens publics mondiaux dans les stratégies d’aide aux pays n’a pas sensiblement progressé avec le temps ; les réseaux thématiques n’ont pas fourni les recherches internationales, l’expertise et l’appui nécessaires pour promouvoir les biens publics mondiaux au niveau des différents pays ; on a même constaté que la simple mention explicite des biens publics mondiaux est édulcorée lors du passage des politiques des réseaux thématiques aux stratégies régionales. Souvent, les programmes mondiaux n’ont pas su montrer qu’ils apportent une plus-value aux programmes par pays et aux activités de la Banque mondiale.

20Le modèle d’allocation et d’aide par pays, qui constitue incontestablement un pilier de la coopération internationale au développement, pose aussi certains problèmes spécifiques quant à l’encouragement des politiques publiques globales. Ce modèle, qui privilégie à juste titre les processus décisionnels nationaux des partenaires sur les politiques et les programmes, offre une plateforme appropriée à la promotion des biens publics mondiaux assortis d’importants bénéfices au niveau du pays (p. ex. la lutte contre les maladies transmissibles). Mais il ne constitue pas une base solide pour traiter d’autres biens publics mondiaux dont les gains sont moins immédiats à l’échelon national (p. ex. un air plus propre ou la protection du climat). Cette dimension nécessite des réflexions plus approfondies de la part des agences d’aide.

3.2. Les faiblesses de l’appropriation et de la gouvernance affectent le résultat

21Les évaluations externes de partenariats et de fonds fiduciaires globaux mettent souvent en exergue la forte corrélation qualitative entre l’efficacité de la gouvernance des programmes et la réalisation de leurs objectifs. Dans une étude récente portant sur 17 de ces programmes, le Groupe indépendant d’évaluation a constaté que 13 d’entre eux présentaient des déficiences modérées à importantes sur le plan de la responsabilisation, de l’efficacité, de la transparence ou de l’impartialité (IEG, 2011a). On admet de plus en plus souvent que l’implication insuffisante des pays partenaires dans la formulation et la coordination des réponses aux risques globaux affecte l’efficacité, la performance et le résultat ; c’est là l’un des enseignements marquants de l’évaluation sur cinq ans du GFATM (Macro International Inc., 2009). Les faits établis confirment que les mécanismes de prestation basés sur une gouvernance partagée se sont montrés beaucoup plus efficaces. A cet égard, les agences d’aide doivent faire preuve de davantage de cohérence dans l’application des principes internationalement reconnus relatifs à l’efficacité de l’aide et s’assurer que les mécanismes de fourniture des biens publics mondiaux respectent parfaitement ces principes.

22Mais il faut aussi admettre que de nombreux pays partenaires, notamment les pays à revenu intermédiaire, restent prudents, voire réticents, lorsqu’ils abordent la question des politiques publiques globales. Alors que la majorité des pays en développement conviennent du fait que le changement climatique constitue l’un des principaux risques à long terme pour leur développement durable, un grand nombre d’entre eux soulignent qu’ils n’ont pas le choix sur ce plan et continuent de privilégier les mesures qui profitent aux pauvres dans l’immédiat, telles qu’un accès accéléré à l’emploi, à l’électricité ou aux services sociaux de base. Il est en effet extrêmement difficile de parvenir à des compromis sur la répartition de maigres finances publiques et de l’aide étrangère ; de nombreux gouvernements tiennent davantage à satisfaire les besoins des pauvres à court terme qu’à investir dans un avenir plus durable. Cette situation représente une entrave supplémentaire à la mise en œuvre rapide des politiques publiques globales. Sur ce point, les pays en développement eux-mêmes portent une responsabilité commune dans le résultat mitigé de ces efforts.

3.3. Le financement effectif des biens publics mondiaux est en panne

23En dépit de promesses impressionnantes, les flux d’aide vers les pays en développement confrontés à des risques globaux sont décevants, et ce à trois égards. Premièrement, l’additionnalité des ressources est remise en question ; bien que le volume total de l’aide publique au développement (APD) ait atteint un niveau historique en 2010, de nombreux pays donateurs n’ont pas concilié leurs engagements financiers relatifs aux biens publics mondiaux avec leur promesse d’augmenter leur APD. Or, cela risque de se traduire par une simple réallocation des ressources, allant des objectifs traditionnels de lutte contre la pauvreté à de nouvelles priorités liées aux biens publics mondiaux. Cette tendance est une source de malentendus potentiels entre les donateurs et les destinataires de l’aide, les premiers souhaitant remplir leur engagement international à relever les défis mondiaux alors que les derniers s’inquiètent de ce qu’ils perçoivent comme de nouvelles restrictions à l’aide fondées sur les intérêts des donateurs.

24Deuxièmement, aucun changement notable n’est apparu, au cours de la décennie écoulée, dans la part de l’aide multilatérale totale de l’APD. L’émergence marquée des biens publics mondiaux ne s’est pas traduite par un accroissement relatif du rôle des organisations multilatérales, en dépit de leur mandat explicite et de leurs compétences établies. Alors que des flux considérables d’aide ont été acheminés par le biais de partenariats multidonateurs ou de fonds fiduciaires, les contributions de base aux institutions multilatérales ont chuté à 28 % de l’APD totale en 2009, après avoir culminé à 33 % en 2001 (OECD, 2011).

25Troisièmement, plusieurs promesses ne sont tout simplement pas tenues ; l’engagement convenu par le G-8 à L’Aquila en 2009 et portant sur la mobilisation de 20 milliards USD en faveur du Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GAFSP) en constitue un exemple : moins d’un milliard USD avaient été réunis à ce titre en juillet 2011 (GAFSP, 2011). La lenteur et la faiblesse actuelles des progrès réalisés dans la conception du Fonds vert pour le climat suscitent déjà certains doutes sur la capacité de la communauté internationale à tenir les engagements pris à Copenhague et Cancún.

3.4. L’architecture de l’aide est devenue plus complexe

26L’émergence, ces dernières années, de nouveaux donateurs publics et privés est plutôt réjouissante, notamment dans la mesure où elle permet de réunir plus de fonds en faveur des pays pauvres. Mais cette prolifération d’acteurs du développement complique l’architecture de l’aide, laquelle est déjà aux prises avec une tendance plus préoccupante, résultant du fait que depuis quelques années les donateurs recourent de plus en plus fréquemment à des partenariats et des fonds fiduciaires multidonateurs. Cette évolution reflète l’insatisfaction des donateurs à l’égard des mécanismes d’aide traditionnels en raison de restrictions de l’aide bilatérale et de ce qu’ils considèrent comme des lacunes dans le fonctionnement des institutions multilatérales existantes. Dans l’ensemble, ces nouvelles tendances engendrent une fragmentation accrue de l’aide et une complexité supplémentaire de sa gestion qui peuvent constituer des problèmes sérieux nécessitant une grande attention.

27Engagée dans 120 partenariats et plus de 1000 fonds fiduciaires actifs, en négociation avec 200 gouvernements ou donateurs privés, la Banque mondiale est la quintessence de cette nouvelle complexité. L’aspect positif réside dans le fait que la Banque mondiale est reconnue comme un partenaire efficace et précieux pour le développement. Mais cette situation constitue aussi une source de préoccupation. A l’interne, la Banque mondiale a manifestement éprouvé de grandes difficultés à guider cette prolifération de sources de financement vers une utilisation efficace. De récentes évaluations indépendantes ont attiré l’attention sur les imperfections de l’intégration de ces instruments dans les stratégies sectorielles et par pays de la Banque mondiale, et ont appelé au renforcement de la direction stratégique et de la supervision par le management de la Banque (IEG, 2011a, 2011b).

28Cette situation représente un énorme défi supplémentaire pour les pays en développement. En ce qui concerne le secteur de la santé globale, plus de 100 partenaires de développement et autres institutions de première importance interviennent actuellement partout dans le monde. Mais seule une partie d’entre eux se sont formellement engagés à suivre les principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (appropriation par les pays, alignement sur les stratégies des pays, harmonisation des actions des donateurs, gestion axée sur les résultats et responsabilisation mutuelle). Pour les pays pauvres, cela engendre des coûts et des risques considérables. Les grandes contributions de fonds verticaux peuvent désorganiser les stratégies et les priorités nationales du secteur de la santé en modifiant ou contournant le processus budgétaire et en perturbant le système national de prestation de soins en raison de la concurrence acharnée pour les rares agents de santé disponibles. De plus, une pléthore de sources de financement impose à des capacités nationales de gestion déjà limitées des coûts de transaction élevés et de lourdes exigences en matière de rapports d’activité.

4. S’attaquer aux tâches inachevées et aller de l’avant

29La dernière décennie a vu croître l’identification et la reconnaissance claires et consensuelles, partout dans le monde, de la nature et de l’ampleur des maux et des risques globaux ainsi que de leur impact potentiellement terrible sur les pays en développement. Il a été encore plus impressionnant de voir avec quelle maîtrise progressive les stratégies et les mécanismes permettant de relever ces défis ont été formulés et élaborés, puis avec quelle précision les moyens à mettre en œuvre ont été estimés. L’émergence progressive des politiques publiques globales et les fermes engagements correspondants ont été largement salués par le monde politique et académique. Mais la mise en œuvre est restée à la traîne.

30Si la déception peut être attribuée en grande partie à la lenteur des progrès des négociations internationales sur les politiques publiques globales, les agences d’aide portent tout de même une part de responsabilité pour ne pas s’être montrées à la hauteur de toutes leurs principales déclarations d’intention. Oui, certaines actions et certaines réponses concrètes aux défis globaux ont bien été fournies ; ces dix dernières années, d’énormes ressources ont été mobilisées pour soutenir des partenariats et des fonds fiduciaires multidonateurs bien ciblés. Des millions de pauvres et de personnes vulnérables ont bénéficié de ces activités. Mais ces résultats restent en deçà des adaptations stratégiques et systémiques nécessaires pour instaurer un développement plus durable, à même d’assurer à l’humanité un accès plus large aux biens publics mondiaux et à de meilleures conditions de vie. En dépit de l’impasse ou de la lenteur frustrante des négociations internationales, les agences d’aide doivent, en se fondant sur les résultats accomplis, réorganiser de manière approfondie leurs efforts de mise en œuvre des politiques publiques globales. L’action doit se concentrer principalement sur deux domaines : l’intégration des politiques publiques globales dans les activités et la révision de l’architecture internationale de l’aide.

4.1. L’intégration est urgente

31Les politiques publiques globales sont liées à l’ensemble du processus menant au développement durable et elles ne devraient donc pas être abordées de façon fragmentée, par des actions séparées. En entamant leur phase d’adaptation au changement climatique, les pays en développement doivent réfléchir aux multiples dimensions de la gestion de ce défi dans leur totalité, de la réforme de l’agriculture et de la gestion forestière aux pénuries d’eau en passant par la sécurité alimentaire, l’énergie ou les transports. De même, pour gérer les biens publics mondiaux avec efficacité et pertinence, les agences d’aide doivent placer leur soutien dans une même perspective générale. Dans cette approche, le modèle de coopération traditionnel basé sur les pays reste une plateforme adéquate permettant de définir un programme d’action pour le développement durable avec les pays partenaires, tant qu’il existe une convergence raisonnable sur les intérêts nationaux et mondiaux ainsi que sur l’horizon temporel des mesures à prendre. Si ce n’est pas le cas, l’accent doit être mis sur le soutien au plaidoyer et à la recherche sur ces biens publics mondiaux, sans gain immédiat au niveau national, pour contribuer à un meilleur éclairage du débat national dans les pays en développement.

32Pour faire progresser les politiques publiques globales, il faut mobiliser un personnel spécialisé et possédant de solides compétences thématiques, techniques et managériales. Mais l’expérience a montré que les agences d’aide doivent aussi réunir d’autres facteurs pour déclencher un processus d’intégration fructueux ; il s’agit notamment d’incitations adéquates pour le personnel, du perfectionnement des compétences, de démarches axées sur les résultats et de systèmes de responsabilisation rigoureux. En outre, il faut veiller tout particulièrement à instaurer des relations plus étroites que de coutume entre les unités opérationnelles et thématiques, afin que l’agence d’aide puisse tirer pleinement parti de son potentiel de savoir, d’expérience et de compétence en adaptant son soutien aux besoins complexes des pays en développement confrontés à des risques globaux. Ce sont des objectifs ambitieux, dépassant le cadre des affaires ordinaires (business as usual). Il est réconfortant de relever ici que certaines agences d’aide ont déjà entrepris des mesures concrètes dans ce sens.

33En effet, la Banque mondiale a récemment entamé d’importantes réformes internes, dont la révision de sa matrice organisationnelle, de ses instruments d’aide et de sa politique des ressources humaines. Ces réformes répondront à certaines exigences cruciales pour améliorer l’intégration des politiques publiques globales dans les stratégies et les activités par pays. Dans cette perspective, certaines stratégies de partenariat-pays (Country Partnership Strategies, CPS) récentes de la Banque mondiale montrent clairement une amélioration de la pratique d’intégration des préoccupations publiques globales. C’est le cas par exemple avec la nouvelle CPS Costa Rica (2012-2015) conçue pour soutenir les efforts à long terme du pays visant la neutralité carbone en 2021. De même, la CPS Bangladesh (2011-2014) et le dernier rapport sur la mise en œuvre de la CPS Indonésie s’inscrivent clairement dans la ligne des nouveaux efforts nécessaires pour ajuster et étendre l’appui de la Banque mondiale en faveur de la durabilité environnementale et de l’atténuation des risques de catastrophe. Ces développements sont des signes positifs reflétant les progrès plus cohérents de l’institution vers une meilleure intégration des défis mondiaux dans le soutien traditionnel de la Banque mondiale à la « croissance durable ».

34Des agences bilatérales ont également pris des mesures pour mieux adapter leurs activités opérationnelles aux risques mondiaux qu’affrontent les pays en développement. A cet égard, la réorganisation récente de la Direction suisse du développement et de la coopération (DDC) constitue une option intéressante pour aller de l’avant. Cette réorganisation lance en effet un signal fort quant à l’engagement de la Suisse en faveur des politiques publiques globales. Les réseaux thématiques ont maintenant été fusionnés au sein des unités opérationnelles et quatre programmes globaux (changement climatique, eau, sécurité alimentaire et migration) ont été lancés ; les stratégies-pays commencent à mieux intégrer toutes ces dimensions. Dotés de budgets spécifiques (représentant 17 % de l’aide bilatérale de la DDC en 2010), d’un personnel spécialisé et de la responsabilité d’assurer une large supervision sectorielle, les programmes globaux visent à fournir une valeur ajoutée politique au portefeuille de projets ordinaires. Cet objectif est atteint grâce à des activités, des programmes et des partenariats accélérés et innovants cherchant à optimiser la contribution et la prestation de la Suisse dans le soutien des pays en développement confrontés à des défis globaux majeurs. Deux exemples : 1º la DDC participe activement à un projet destiné à gérer la question cruciale de la sécurité de l’eau au Moyen-Orient grâce au développement de solutions collectives pour la gestion durable de l’eau dans la région ; 2º en Chine, la DDC épaule une action suisse coordonnée répondant à l’invitation du Ministère de la protection de l’environnement de s’associer à l’élaboration des lois nationales et provinciales sur le changement climatique ainsi qu’à la révision du cadre juridique de la lutte contre la pollution atmosphérique2. Cette transformation interne de la DDC se fonde sur un signal fort émis par le parlement suisse en février 2011 à travers l’approbation d’une augmentation très importante de l’APD suisse (qui doit ainsi atteindre 0,5 % du RNB en 2015) et l’attribution de la majeure partie des ressources supplémentaires à des interventions liées à l’eau et au changement climatique ainsi qu’à l’aide multilatérale. La mise en place d’une ambitieuse gestion axée sur les résultats est en cours pour assurer l’établissement de rapports détaillés et de comptes rendus complets à l’attention du parlement.

35La formulation et la mise en œuvre de politiques et d’activités permettant de s’attaquer au changement climatique, de lutter contre les maladies transmissibles, d’améliorer la sécurité alimentaire ou de remédier aux pénuries d’eau – et cela dans le cadre d’une stratégie nationale pour le développement durable et la réduction de la pauvreté – exigent des efforts massifs de la part des pays en développement. Pour favoriser ces entreprises, les agences d’aide doivent adapter leur modèle de gestion et de prestation (business-delivery model). L’intégration des politiques publiques globales dans les stratégies de coopération et la création de liens efficaces entre les niveaux global et national n’interviennent pas automatiquement. Ce sont des processus complexes qui impliquent des modifications substantielles du modèle de gestion et de prestation traditionnel de l’aide. A cet égard, il faut relever que l’OCDE est parvenue, en 2009, dans un effort conjoint de ses comités du développement et de l’environnement placés sous la direction des Pays-Bas et de la Suisse, à formuler d’importantes directives politiques sur l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans la coopération au développement (OCDE et al., 2009).

36Malgré cela, comme indiqué plus haut, des réformes institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles demeurent indispensables pour atteindre l’objectif fixé. Les principaux changements à apporter pour sortir du modèle business as usual ne sauraient être sous-estimés ; ils impliquent un engagement et une volonté politique considérables. Ils doivent se concentrer notamment sur les points suivants : 1º l’intégration effective des défis mondiaux dans les stratégies de coopération par pays ; 2º la formulation, en étroite collaboration avec les partenaires, d’un programme d’aide complet incluant un ensemble optimal d’instruments (mettant fin aux approches cloisonnées) et d’innovations ; 3º la décentralisation des responsabilités et des capacités auprès des bureaux de pays ; 4º l’approfondissement des aptitudes et des compétences thématiques pour certains secteurs ; 5º l’instauration de mesures d’incitation du personnel ; 6º le renforcement de la gestion des performances et de la responsabilisation. A l’avenir, la crédibilité des agences d’aide en matière de biens publics mondiaux sera mesurée concrètement à l’aune de leur capacité à effectuer de telles réformes internes.

4.2. Une nouvelle architecture de l’aide est également nécessaire

37Les tendances apparues récemment dans les prestations de l’aide internationale sont préoccupantes et nécessitent une grande attention. En effet, l’architecture de l’aide a évolué vers un modèle d’action « hypercollective », caractérisé par une prolifération de partenaires de développement et une fragmentation accrue de l’aide (Severino et Ray, 2010). Dans la pratique, la mise en œuvre des principes pour une saine gestion de l’aide varie fortement. La coordination et l’efficacité des efforts collectifs sont devenues plus problématiques et compromettent le bénéfice potentiel pour les pauvres. Comment gérer cette complexité accrue en vue d’assurer la coordination, la transparence et la responsabilisation nécessaires pour obtenir les résultats attendus ? Les enjeux sont importants pour les pays en développement et impliquent des risques et des coûts potentiels très élevés.

38L’amélioration de la fourniture des biens publics mondiaux requiert une collaboration plus large et ouverte entre les agences d’aide et les partenaires de développement au sens large. La communauté internationale doit donc continuer de perfectionner ses prestations d’aide. Dans ce contexte, il faut repenser le rôle des institutions multilatérales actuelles afin de mieux tirer parti de leurs compétences et de leur expérience. Mais celles-ci doivent d’abord s’adapter au nouveau paradigme. Par exemple, les banques multilatérales de développement sont essentiellement des agences de mise en œuvre ; leur rôle gagnerait à évoluer vers une focalisation plus marquée sur l’établissement et la conduite de plateformes de collaboration globales, favorisant ainsi les bonnes pratiques de gestion et de partenariat tout en mobilisant des ressources pour des interventions d’envergure mondiale. Si une telle alternative n’émerge pas, la pression menant à la création d’organisations ou de mécanismes nouveaux dans une architecture internationale déjà engorgée persistera, empêchant l’optimisation des systèmes de financement des politiques publiques globales. Le débat en cours sur la conception du Fonds vert pour le climat est un exemple éloquent ; les résultats des négociations permettront de mesurer l’empressement et la capacité de la communauté internationale à relever le défi.

39Il ne s’agit pas vraiment ici de trouver un consensus banal sur la bonne manière de concevoir l’un ou l’autre nouveau mécanisme de financement. L’enjeu réel réside dans la capacité de la communauté internationale de définir et de soutenir des réponses pertinentes et efficaces permettant de gérer et d’atténuer les risques publics globaux très sérieux qui aujourd’hui déjà affectent les pauvres dans les pays à bas revenu et pourraient les dévaster à l’avenir. La mise en œuvre des politiques publiques globales doit réellement devenir une priorité urgente pour le monde. En vue d’élargir la fourniture des biens publics mondiaux et ainsi de favoriser l’instauration d’un monde plus prospère, plus sûr et plus durable, il faut maintenant prendre des mesures draconiennes ! Des efforts dispersés et insuffisamment coordonnés et alignés ne feront certainement pas l’affaire.

40Banque mondiale (2007) Les biens publics mondiaux : un cadre d’intervention pour la Banque mondiale, DC2007-0020 (Washington, DC : Banque mondiale).

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References

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Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GAFSP) : http://www.gafspfund.org

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Notes

1 Les examens par les pairs du CAD sont disponibles sur http://www.oecd.org/document/41/0,3746,fr_2649_34603_46583517_1_1_1_1,00.html (consulté le 31 août 2011).

2 DDC, http://www.deza.admin.ch/fr/Accueil/Activites (consulté le 14 novembre 2011).

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Cite this article

Electronic reference

Michel Mordasini, « Mise en œuvre des politiques publiques globales : les agences d’aide joignent-elles le geste à la parole ? », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 3 | 2012, Online since 03 April 2012, connection on 23 November 2017. URL : http://poldev.revues.org/945

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About the author

Michel Mordasini

Vice-directeur et responsable du domaine Coopération globale de la Direction suisse du développement et de la coopération. Il a été directeur exécutif de la Suisse auprès du Groupe de la Banque mondiale de 2006 à mars 2011. Il possède plus de trente ans d’expérience de la coopération au développement.

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