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3 | 2012
Aid, Emerging Economies and Global Policies
Dossier | L'aide bousculée. Pays émergents et politiques globales - Revue | Évolutions des politiques de développement

Le Brésil et sa généreuse diplomatie : un dragon amical ou un tigre de papier ?

Robert Muggah and Eduarda Passarelli Hamann
This article is a translation of:
Brazil’s Generous Diplomacy: Friendly Dragon or Paper Tiger?

Abstract

Jouissant d’une démocratie stable et d’une croissance économique vertigineuse, le Brésil est en passe de devenir une puissance mondiale. Le pays s’attelle aujourd’hui à renforcer ses relations multilatérales et bilatérales en vue de promouvoir le commerce et de réduire sa vulnérabilité à l’étranger et au niveau national. Cet article montre comment le Brésil a progressivement aligné sa politique étrangère sur la coopération Sud-Sud (CSS) dans le but d’atteindre ces objectifs parallèles. Si les priorités politiques du Brésil en matière de commerce ont retenu l’attention, il en est tout autrement de ses politiques et de ses pratiques en matière d’aide au développement. En outre, il est surprenant de constater que le lien explicite entre ces deux piliers de la politique étrangère brésilienne que sont le commerce et l’aide ne suscite guère de débat.

Le présent article cherche à démontrer que le nouveau programme d’aide du Brésil repose fondamentalement sur des considérations commerciales. Au cours des dix dernières années, le Brésil s’est en effet attaché à positionner son programme de politique étrangère de manière à remodeler les termes mondiaux de l’échange en sa faveur et à diminuer sa dépendance aux niveaux international et national. Les attributions relativement modestes de l’aide au développement du Brésil augmentent avec l’effort plus général de faire progresser le commerce, l’investissement étranger direct et le transfert technologique. En cherchant de nouveaux marchés pour ses produits, services et investissements, le Brésil escompte que sa position en faveur de la coopération pour le développement Sud-Sud (CDSS) l’aidera à renforcer son influence dans les organisations bilatérales et multilatérales, y compris au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et du Conseil de sécurité de l’ONU.

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Full text

1. Introduction

1Le programme de développement du Brésil repose fondamentalement sur des considérations plus larges de politique étrangère Sud-Sud. Depuis 2003 au moins, il répond en effet à une volonté générale d’améliorer les termes de l’échange et de diminuer la vulnérabilité du pays aux niveaux national et international. Ces considérations politiques et économiques façonnent profondément la forme et la fonction de son aide publique au développement (APD) et de son aide dite « technique ». Par ailleurs, les accords commerciaux et d’aide au développement conclus par le Brésil – y compris la couverture, les secteurs et les modalités – se diversifient à un rythme rapide. Etant donné ces tendances, des questions pressantes se posent sur les directions que prendra à l’avenir la coopération brésilienne pour le développement. Les institutions principales, de l’Agence brésilienne de coopération (ABC) aux autres entités publiques et privées, sont ainsi forcées de s’adapter promptement. En outre, des facteurs nationaux – tels qu’une législation rigide, des contraintes pesant sur l’autonomie de l’ABC, une gestion limitée des connaissances, des évaluations d’impact restreintes ou encore une ambivalence locale – pourraient bien contrarier la diplomatie de la générosité du Brésil. Néanmoins, il est certain que le Brésil continuera d’apporter une contribution majeure à un programme plus large de coopération Sud-Sud (CSS). En effet, nombre de ses investissements actuels et prévus s’inscrivent dans cet objectif.

2. Le commerce détermine l’aide

  • 1  Le Brésil jouissait du statut d’observateur au sein du Mouvement des non-alignés depuis sa créatio (...)

2L’engagement du Brésil pour la CSS remonte au milieu du XXe siècle. Il tire son origine de la formation du Mouvement des non-alignés lancé en 19611 et du Groupe des 77 (G-77) en 1964. Cependant, l’utilisation stratégique de la CSS pour garantir des intérêts à la fois économiques et politiques et faire progresser le pouvoir doux (soft power) du pays n’est réellement apparue qu’au moment de la mise en œuvre du programme de politique étrangère dite du « nouveau monde » de l’ex-président Lula, entre 2003 et 2010. En bref, la politique étrangère brésilienne devait promouvoir le développement économique tout en réduisant parallèlement la vulnérabilité aux chocs externes. L’ambition affichée de l’ancien président était d’atteindre un ordre international plus équitable grâce à un meilleur positionnement du Brésil dans les institutions-clés telles que le Conseil de sécurité des Nations unies, ainsi qu’au travers de « partenariats » bilatéraux, régionaux et mondiaux renforcés. Toutefois, la pression du Brésil pour la libéralisation du commerce visait également davantage de justice sociale : le commerce devait être plus libre et plus équitable.

  • 2  En effet, alors que le programme du G-20 s’est élargi au cours des dix dernières années, son princ (...)
  • 3  Le Mercosur est un accord économique et politique conclu entre l’Argentine, le Brésil, le Paraguay (...)

3L’élaboration de la politique étrangère du Brésil s’est rapidement concentrée sur le renforcement des relations multilatérales et des nouvelles alliances et coalitions, dans le but de soutenir une modification de l’ordre international. Sur le plan géopolitique, les efforts du Brésil pour promouvoir la CSS avaient pour objectif de contrebalancer les positions Nord-Sud qui dominaient les forums conventionnels. En Amérique latine, le Brésil a cherché à établir ce que Burges (2009) appelle une « hégémonie consensuelle », dans le but de rallier un soutien régional en faveur d’initiatives internationales. Ce repositionnement a joué un rôle important au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de son Programme de Doha pour le développement. Le Brésil a également été un participant-clé à la formation du G-20 en 2003, qui a eu (et continue d’avoir) un lien direct avec l’OMC2. Il a aussi contribué activement au Système global de préférences commerciales et, bien sûr, au Mercosur3. Ces coalitions, comme d’autres plus récentes, étaient considérées comme un moyen de renforcer le potentiel de négociation et le poids des puissances émergentes, en particulier du Brésil. Leurs effets sur le système commercial multilatéral ont été rapides et visibles.

  • 4  Certains craignent fortement que les ACB et les ACR ne soient inférieurs à la libéralisation multi (...)

4Le résultat le plus visible du programme de CSS et de ces nouvelles coalitions a été l’échec de la 5e Conférence ministérielle de l’OMC en 2005. L’incapacité d’achever le cycle de négociations a entraîné la conclusion de toute une série d’accords commerciaux bilatéraux (ACB). On craignait que ces derniers, dont beaucoup laissaient présager des termes de l’échange moins favorables, puissent saper certains principes établis de non-discrimination de l’OMC, y compris la clause de la nation la plus favorisée (Peterson, 2005). L’échec des négociations commerciales a également déclenché une multiplication soudaine d’accords commerciaux régionaux (ACR). Ces formes d’accords de coopération très diversifiées, qui ont reconfiguré le paysage commercial international, ne sont pas l’objet de ce document4.

  • 5  Le Brésil n’est pas le seul. En moyenne, chaque pays d’Amérique latine fait partie d’au moins 8 AC (...)

5Le positionnement explicite de la politique étrangère du Brésil en faveur de l’axe Sud-Sud a posé un certain nombre de défis. Son approche très large s’apparentant à du forum-shopping, elle risque d’affaiblir ses objectifs déclarés de créer un système commercial plus équitable qui bénéficie aux exportations tant du Brésil que des pays en développement tout en réduisant la pauvreté. En effet, le Brésil est membre d’un éventail incroyable de regroupements régionaux, dont notamment la Zone de libre-échange des Amériques et le Mercosur5, et compte l’Union européenne parmi ses principaux partenaires commerciaux et de coopération. Il est en outre l’un des participants les plus actifs de l’OMC, où il cherche à promouvoir le programme agricole tout en préservant l’intégrité du mandat de Doha, davantage en faveur des pauvres. Or, certains analystes s’inquiètent de la possibilité que l’adhésion multiple du Brésil aux ACB et ACR porte préjudice à son pouvoir de négociation (voir p. ex. Americas Quarterly, 2011). Au cours de son mandat, le président Lula a ainsi ouvert plus de 37 ambassades à lui tout seul, ce dont s’enorgueillit l’ensemble du milieu diplomatique du pays (Amorim, 2011).

6Dans son positionnement au centre du programme de CSS, le Brésil a principalement pour objectif d’apparaître comme le héros de la lutte contre la pauvreté et la faim, tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle internationale. Au cœur de sa politique étrangère et intérieure, la campagne « Faim zéro » du Brésil reposait ainsi sur la promotion des droits sociaux tels que l’accès à la nourriture, à l’éducation, aux prestations sociales et à la protection de l’emploi. La politique commerciale du pays était considérée, du moins en partie, comme un moyen de favoriser une croissance économique durable, mais également de réduire la vulnérabilité du pays à la volatilité des marchés financiers mondiaux. Le Brésil a longtemps cherché à promouvoir un meilleur accès des produits agricoles par le biais de négociations bilatérales et multilatérales. Cela n’est en rien surprenant : le Brésil est un colosse dans le domaine des biotechnologies et de l’agro-industrie (EIU, 2010).

  • 6  Sassen (2011) décrit ce processus de « glocalisation », ou comment les entreprises chinoises trait (...)
  • 7  Il faut néanmoins mettre ces évolutions en perspective. Pour l’année 2009, le pays représente seul (...)

7Il convient d’ajouter que, dans le cadre de son programme plus large de CSS, le Brésil a également cherché délibérément à diversifier ses partenaires à l’exportation. Certes, ses partenaires principaux n’ont pas changé et restent les Etats-Unis et l’Europe. Cependant, depuis 2009, la Chine assume désormais la place de premier partenaire commercial du pays, un exploit que les présidents Lula et Hu Jintao ont décrit en 2004 comme un pas important vers une « nouvelle géographie du commerce mondial »6. Le commerce du Brésil avec l’Afrique a connu lui aussi un véritable essor, avec une croissance de plus de 110 % au cours des cinq dernières années), tout comme le commerce avec le Moyen-Orient (augmentation également très rapide), l’Europe de l’Est ou encore l’Asie. Toutes ces activités ont à leur tour accru les opportunités d’investissements directs étrangers. En outre, l’intégration rapide du marché brésilien dans l’économie mondiale a renforcé ses priorités en matière de produits agricoles et manufacturés et d’augmentation des investissements au travers de la Banque nationale de développement7.

8Pour le dire brièvement, la CSS apparaît à la fois comme un produit et un acteur d’une infrastructure commerciale mondiale en pleine transformation (Beattie, 2010). Le cadre de CSS donne lieu à de nouvelles alliances. Les alliances Brésil-Russie-Inde-Chine-Afrique du Sud (BRICS) et Inde-Brésil-Afrique du Sud (IBAS) suscitent par exemple de nombreux débats. L’IBAS a mis sur pied un conseil commercial trilatéral visant à encourager les investissements mutuels et a même créé un petit « fonds de développement » doté d’environ 3 millions USD destiné à sa promotion. Parallèlement, le Brésil a engagé une série d’accords commerciaux, y compris par l’intermédiaire du Mercosur. Les économies émergentes coopérant entre elles et tendant à remplacer les importations des pays riches industrialisés par des produits moins chers originaires du Sud, l’évolution du commerce Sud-Sud se révèle bien plus rapide que la moyenne mondiale. Le secteur privé brésilien a vigoureusement critiqué ce réalignement, déplorant que des considérations de politique étrangère prennent le pas sur les accords commerciaux lucratifs Nord-Sud. Bien que les craintes d’une « politique étrangère radicalement nouvelle » ne se soient pas réalisées (Lafer, 2001), le besoin d’investir à la fois dans les accords Nord-Sud et Sud-Sud est reconnu.

3. Le programme brésilien d’aide du Sud

9Il vaut la peine de rappeler que le programme plus large de CSS existait déjà au moment où le Brésil et d’autres pays se sont engagés dans cette voie. C’est dans les années 1950 que le concept de « coopération technique entre pays en développement », qui n’a acquis que plus tard l’appellation « coopération Sud-Sud » (CSS), a vu le jour, dans le contexte des luttes anticoloniales. En 1955, la Conférence de Bandung a rassemblé 29 pays d’Asie et d’Afrique pour promouvoir la collaboration économique et culturelle (Mulyana, 2011). S’il n’a alors pas pris part à l’événement indonésien, le Brésil a rejoint plus tard le G-77, dans les années 1960, pour avoir voix au chapitre. Il avait pour objectif de promouvoir plus de solidarité et d’autosuffisance afin de réduire sa relation de dépendance vis-à-vis des pays du Nord. Durant le régime militaire (1964-1985), toutefois, le Brésil a joué un rôle plutôt discret dans ces débats élargis, se concentrant sur des accords de coopération technique plus modestes avec les pays africains afin d’obtenir des matières premières et d’élargir ses liens commerciaux.

10En dépit de ses racines plus radicales, les avantages potentiels de la coopération pour le développement Sud-Sud (CDSS) n’ont pas échappé au système d’aide multilatérale. En 1978, les Nations unies ont mis sur pied une unité spéciale pour la coopération technique, appelée « coopération Sud-Sud ». Cette unité était hébergée et gérée par leur Programme pour le développement (PNUD). Supervisée par l’Assemblée générale des Nations unies, elle avait pour objectif de faciliter et d’encourager le partage des connaissances et des compétences économiques et technologiques. L’initiative manquant de soutien, son impact s’est fatalement révélé plutôt limité. Cependant, alors que le commerce et les revenus enregistraient une hausse croissante dans les pays émergents à la fin des années 1990 et au cours des années 2000, la CDSS a acquis une résonance et une influence nouvelles (ECOSOC, 2008, 2009).

  • 8  Le Programme d’action d’Accra de 2008 du 3e Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au dév (...)

11Le gouvernement brésilien et certains acteurs du développement multilatéral ont savamment adapté le concept de coopération pour le XXIe siècle. Nous avons déjà mentionné que le président Lula a élaboré un programme Sud-Sud élargi, qui comprenait également le volet du développement. Les bailleurs de fonds plus traditionnels, en particulier les membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ont également mis cette idée en valeur. Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE a par exemple répertorié la CDSS comme un élément majeur de la concrétisation de la Déclaration de Paris et de l’engagement du Programme d’action d’Accra en faveur de partenariats inclusifs8. Lors des négociations à Bogotá et plus tard à New York en 2010, l’OCDE a tenté d’aborder de manière explicite la relation entre l’efficacité de l’aide et la CDSS. A cette occasion, les pays donateurs riches ont cherché à fournir des « leçons » à partir de leurs propres expériences en matière d’aide. Ils ont également réclamé davantage de preuves sur les résultats de la CDSS et, comme on pouvait s’y attendre, ont appelé à un dialogue « mondial ».

12Dans une certaine mesure, le programme de CDSS mené par le CAD de l’OCDE a manqué son démarrage, en raison de l’absence de certaines voix majeures du Sud comme le Brésil, la Chine, l’Inde ou encore l’Arabie saoudite. Bien que ces pays contribuent pour plus de la moitié de l’aide publique au développement (APD) du Sud, ils ne siègent pas au comité de pilotage du CAD. Le Brésil semble réticent à l’idée de participer à des débats qu’il considère comme fondamentalement déséquilibrés et dominés par les points de vue et les normes fixés par le Nord (Cabral et Weinstock, 2010 ; Burges, 2005). En dépit de tentatives répétées pour les courtiser et du récent coup d’envoi du Réseau international sur les situations de conflit et de fragilité, seul un petit nombre d’économies émergentes (telles que la Corée du Sud) ont participé à des forums ostensiblement orientés Nord. Les raisons de cette absence sont évidemment à la fois stratégiques et idéologiques.

  • 9  Pour une réflexion sur les termes « émergent » et « établi » parmi les nouveaux donateurs, voir Wo (...)

13En effet, certains pays, notamment les BRICS, rejettent souvent la dichotomie donateur/bénéficiaire, de même que la terminologie relative aux donateurs « anciens » et « nouveaux » ancrée dans la Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra. Depuis le milieu des années 1950, les pays du Sud se sont montrés réticents à reproduire les hiérarchies traditionnelles donateurs/clients et n’ont eu de cesse de souligner l’importance de la non-conditionnalité. Pour sa part, le Brésil se considère ni comme un donateur ni comme un bénéficiaire, et encore moins comme un pays « nouveau », « établi » ou « ancien »9. A vrai dire, entre les années 2005 et 2010, le Brésil a passé un cap : pour la première fois, il a accordé davantage d’APD qu’il n’en a reçu. Rejetant le langage de l’OCDE, le pays préfère les concepts de « solidarité », de « respect de la souveraineté et de l’autonomie », de « diversité des circonstances et des solutions ». Le langage de la CSS reflète les priorités des pays du Sud, et, si les Etats membres de l’OCDE s’obstinent à les ignorer, ils risquent de l’apprendre à leurs dépens.

  • 10  Cette définition inclut « les subventions et les prêts bonifiés (dont les crédits à l’export) octr (...)

14C’est que l’aide apportée par le Sud n’est pas négligeable. En outre, elle croît à un rythme beaucoup plus soutenu que l’aide des donateurs plus traditionnels de l’OCDE (The Reality of Aid, 2010). En 2009, le volume total de l’APD Sud-Sud a été estimé à 17,5 milliards USD, soit 10-12 % de l’APD mondiale. Il existe cependant un désaccord important sur ces chiffres, imputable à la façon dont les pays du Sud « comptent » les dollars qu’ils consacrent à l’aide (Harmer et Cotterrell, 2005). Par comparaison, les pays de l’OCDE ont dépensé environ 121 milliards USD au cours de la même année. Une évaluation souvent citée du Conseil économique et social des Nations unies (ECOSOC, 2009) s’est attaquée au problème en proposant une définition – imparfaite – de ce que constitue l’APD Sud-Sud10.

  • 11  La Chine serait le plus grand donateur des pays du Sud, avec un total de 2 milliards USD en 2009 ( (...)
  • 12  En 1964, l’Inde a établi le programme Indian Technical and Economic Cooperation et a depuis lors d (...)
  • 13  Le Brésil a créé au départ, en 1950, la Commission nationale d’assistance technique, composée d’un (...)
  • 14  La distribution de l’aide par comparaison aux autres donateurs tels que le Canada et la Suède est (...)

15Certes, comme le notent Cabral et Weinstock (2010), le Brésil reste à la traîne en matière d’aide au développement par rapport à la Chine11 et à l’Inde12. Cependant, le pays est parvenu, petit à petit, à devenir l’un des prestataires d’aide les plus importants au monde. Les chiffres officiels semblent dissimuler involontairement l’étendue de ce soutien. En effet, l’Agence brésilienne de coopération (ABC), créée à l’origine, en 1987, pour « coordonner » l’APD et la coopération13, n’aurait pas dépensé plus de 30 millions USD en 2009. Toutefois, selon des estimations du Overseas Development Institute (Royaume-Uni) et du Centre de recherches pour le développement international (Canada), les dépenses du gouvernement brésilien et de ses institutions connexes seraient dix à quinze fois supérieures à ce chiffre (The Economist, 2010). Le Brésil donne également entre 25 et 100 millions USD au PNUD, 300 millions USD au Programme alimentaire mondial, 350 millions USD à Haïti et, depuis 2008, 3,3 milliards USD sous forme de prêts commerciaux en provenance de la banque publique de développement, soit jusqu’à 4 milliards USD par an (IPEA, 2011). Bien que son aide soit moins élevée que celle de pays donateurs de taille moyenne, comme le Canada ou la Suède, la diffusion et l’étendue de la coopération brésilienne connaissent un essor rapide14.

  • 15  Le Brésil a mis sur pied un centre pour la formation et le développement des entreprises à Luanda (...)

16En pratique, le modèle brésilien actuel est la marque d’un engagement véritable pour la culture et l’esprit des débuts de la coopération pour le développement Sud-Sud (CDSS). Le Brésil puise abondamment dans ses capacités et innovations internes et exporte à l’étranger les succès de sa politique sociale. Les exemples sont désormais bien connus. Il s’agit notamment du programme très efficace Bolsa Família (une technologie sociale d’ailleurs importée du Mexique), qui a été exporté à Haïti après le tremblement de terre et qui offre des mesures incitatives multiples (ciblant les mères) pour encourager la scolarisation et améliorer la nutrition. Il s’agit également, dans un autre domaine d’innovation sociale, de recherches agricoles tropicales, telles que les projets de culture du coton à fort rendement au Mali, au Bénin, au Burkina Faso et au Tchad. Il s’agit encore de programmes de formation professionnelle, y compris le soutien apporté aux centres d’excellence pédagogique en Angola, au Mozambique et au Paraguay15. Il s’agit aussi d’investissements pour l’amélioration du traitement du VIH/sida parmi les populations pauvres du Mozambique, ou encore de la construction d’instituts de formation pour la police en Guinée-Bissau. En fait, le Brésil a actuellement des accords de coopération technique avec plus de 50 pays du Sud.

17Bien qu’il soit encore tôt pour en parler, l’approche brésilienne de la CDSS ne cesse de porter des fruits, politiques et commerciaux. D’une part, elle a permis de renforcer le pouvoir doux du pays en Afrique et à travers l’Amérique latine et les Caraïbes, portant sa voix dans les forums multilatéraux jusqu’à lui permettre de rivaliser avec l’Inde et la Chine. Jusqu’à récemment, le Brésil se concentrait principalement sur les pays lusophones (Federative Republic of Brazil, 2008). En 2010, cependant, il a négocié plus de 400 projets de CDSS à travers l’Afrique, l’Amérique latine, l’Asie et le Moyen-Orient. Cet engagement a permis au pays d’étayer sa revendication à un siège au Conseil de sécurité de l’ONU, du fait que le Brésil assume une charge et des responsabilités plus importantes liées à son statut économique. D’autre part, cet engagement sert également ses intérêts commerciaux croissants. Comme l’a relevé récemment The Economist (2010), le Brésil est actuellement le producteur le plus efficace d’éthanol et il cherche à promouvoir le marché des biocarburants. En effet, la diffusion de cette technologie à des pays plus pauvres permet de créer de nouveaux fournisseurs et stimule la demande mondiale des marchés. A noter que ces succès s’accompagnent parfois d’une certaine arrogance. L’ancien ministre des Affaires stratégiques n’a en effet pas manqué de préciser que « puisqu’un jour les puissances montantes telles que le Brésil mèneront le monde […], elles peuvent éviter les problèmes futurs en réduisant dès aujourd’hui la pauvreté dans les pays en développement » (The Economist, 2010, notre trad.).

  • 16  Les entreprises brésiliennes « privées », pour leur part, s’engagent principalement dans des proje (...)
  • 17  Il vaut la peine de souligner que des sociétés brésiliennes et des chefs d’entreprise, comme Eike (...)

18Le Brésil présente des avantages comparatifs en matière de promotion de la CDSS. D’abord, il a cherché délibérément à briser le modèle traditionnel « donateur-bénéficiaire », cela en raison d’une croyance nationale, non vérifiée, selon laquelle les affinités culturelles, linguistiques et historiques jouent un rôle manifeste dans la détermination des résultats du développement (Muggah et Szabó de Carvalho, 2010). Dans le même esprit, même s’il respecte dans l’ensemble les règles internationales de la coopération au développement, le Brésil a adopté une approche qui s’éloigne quelque peu de certains principes de l’OCDE. Il faut aussi dire que les donateurs occidentaux se préoccupent moins de l’aide brésilienne que de la Chine, qu’ils considèrent comme une puissance rivale encourageant la corruption et une politique de développement foncièrement « mauvaise ». Reconnu pour sa stabilité démocratique et ses bonnes relations avec ses voisins, le Brésil est de plus en plus sollicité par les pays de l’OCDE dans le cadre d’accords de coopération trilatérale. En outre, comme l’agence d’aide brésilienne se concentre sur la politique sociale, la santé et l’agriculture, elle n’est pas vue comme un concurrent16. La Chine, en revanche, s’intéresse davantage à financer des routes, des chemins de fer et des docks pour faciliter l’extraction des ressources17.

4. Les défis du Brésil

19Même s’il évolue rapidement, le modèle de CDSS du Brésil n’en est qu’à ses débuts. Le pays doit encore faire face à toute une série de défis, dont le mandat et l’organisation futurs de l’agence de coopération au développement. Ce qui est clair, c’est que la relation du Brésil avec les donateurs plus traditionnels est en pleine adaptation, le pays quittant le monde des destinataires pour celui des prestataires d’aide (Cabral, 2010, 3). Le Brésil a davantage encouragé la mise sur pied de modalités trilatérales – ou tripartites –, qui prévoient une assistance financière offerte par un donateur traditionnel, une assistance technique offerte par lui-même et un engagement du pays destinataire. On en trouve des exemples à foison, du Canada au Japon en passant par les Etats-Unis, l’Organisation internationale du travail et le PNUD. D’après Cabral (2010, 3), « l’Agence brésilienne de coopération gère actuellement 88 initiatives de ce type dans 27 pays », et elles « représentent un cinquième des projets de coopération technique du Brésil » (notre trad.).

  • 18  Par exemple, le projet dit « Coton 4 », mis en place en 2008 et regroupant le Brésil, le Bénin, le (...)

20Par ailleurs, le Brésil a beau déployer de nombreux avantages comparatifs en matière de CDSS, il présente également des insuffisances importantes. Ainsi, en raison notamment du caractère novateur de nombreuses activités, le Brésil doit encore prouver les résultats et les répercussions de ses principaux investissements18. Pour ce faire, il faut renforcer la prise de conscience du portefeuille actuel, la gestion des connaissances et les capacités de suivi et d’évaluation. Comme l’a noté Cabral (2010, 3), « l’absence de données précises et fiables relatives aux volumes d’aide et à leur impact est un problème récurrent parmi les donateurs émergents » (notre trad.). Cela est particulièrement vrai pour les projets qui ont été lancés avant 2004-2005. Et si l’on commence à se demander comment les programmes pour l’efficacité de l’aide pourraient être liés à l’approche plus large de la CDSS, on ignore toujours jusqu’où les partenaires du Sud sont prêts à s’engager.

21Le Brésil est aussi confronté à un autre problème, lié aux précédents : l’indifférence, voire l’hostilité des électeurs à un mandat pour une CDSS plus dynamique. Ainsi, les défis économiques et sociaux systémiques (en amélioration constante toutefois) et l’ampleur des inégalités dans les principales villes et zones rurales brésiliennes mettent en lumière les défis de « développement » bien réels qui l’attendent sur le plan national. Certains électeurs ont fait preuve d’une attitude plutôt ambivalente vis-à-vis de l’APD, y compris dans le cas d’Haïti, où la participation du Brésil à la Mission des Nations unies pour la stabilisation (MINUSTAH) est hautement visible. Sans un lobbying efficace, et sans un soutien solide de la part de l’exécutif, le programme commercial risque fort de devenir le véhicule dominant du multilatéralisme, au détriment du développement.

  • 19  L’ABC est située au sein de l’une des sept divisions du Ministère des relations extérieures, sous (...)
  • 20  L’ABC compte environ 160 employés, y compris les diplomates et les experts techniques détachés par (...)

22La plupart des évaluations portant sur l’avenir du programme brésilien de CDSS se sont concentrées sur les modalités administratives et bureaucratiques de l’aide. Il existe des conditionnalités juridiques bien connues qui limitent les transferts monétaires du secteur public aux gouvernements étrangers. C’est pourquoi le Brésil vise principalement l’assistance technique et n’offre d’assistance financière qu’au travers des modalités multilatérales existantes. Les contraintes imposées à la passation des marchés publics et aux contrats conclus avec le privé regorgent de règles similaires. En outre, l’Agence brésilienne de coopération est elle-même institutionnellement cantonnée dans une position subalterne au sein du Ministère des relations extérieures du Brésil (connu sous le nom d’Itamaraty)19. Il lui faudra donc gagner en autonomie et en soutien politique si elle compte devenir une agence de développement à part entière. Par ailleurs, avec l’élargissement du programme d’aide et de commerce, les fonctionnaires sont débordés20. Alors que la présidente actuelle, Dilma Rousseff, réfléchit à la création d’une nouvelle agence d’aide, l’inertie risque de prendre le dessus.

  • 21  En principe, et le plus souvent en pratique, toutes les agences et tous les ministères brésiliens (...)

23Parmi les défis que le Brésil doit relever, on cite fréquemment la coordination et la gestion actuelles de la CDSS. En effet, le cadre réglementaire est actuellement davantage conçu pour recevoir de l’aide que pour en fournir. Malgré son rôle central essentiel, l’Agence brésilienne de coopération n’est qu’une agence parmi tant d’autres à s’engager dans la promotion du développement international. Embrapa (recherche agronomique), le Ministère de la santé, le Ministère du développement social (protection sociale) et le Service national de l’apprentissage industriel sont autant d’exemples d’autres institutions de développement21. Alors que le nombre des institutions brésiliennes engagées continue de croître, le pouvoir décisionnel d’Itamaraty s’est incontestablement affaibli (Cabral et Weinstock, 2010). Par conséquent, même si certaines améliorations ont été constatées, l’architecture de la coopération pour le développement a été décrite comme « fragmentée » et caractérisée par une coordination inégale en termes de procédures, de normes et de vision stratégique.

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Bibliography

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Notes

1  Le Brésil jouissait du statut d’observateur au sein du Mouvement des non-alignés depuis sa création.

2  En effet, alors que le programme du G-20 s’est élargi au cours des dix dernières années, son principal objectif reste une issue favorable des négociations sur l’agriculture afin que les intérêts des pays en développement soient préservés.

3  Le Mercosur est un accord économique et politique conclu entre l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay. Il a été créé en 1991 en vertu du Traité d’Asunción (plus tard amendé à la suite de la signature du protocole d’Ouro Preto), dans le but déclaré de promouvoir le libre-échange et la libre circulation des biens, des personnes et des capitaux (http://www.mercosur.int).

4  Certains craignent fortement que les ACB et les ACR ne soient inférieurs à la libéralisation multilatérale en raison de leurs gains comparativement marginaux pour les pays en développement.

5  Le Brésil n’est pas le seul. En moyenne, chaque pays d’Amérique latine fait partie d’au moins 8 ACB ou ACR.

6  Sassen (2011) décrit ce processus de « glocalisation », ou comment les entreprises chinoises traitent désormais directement avec des grandes villes telles que São Paulo et Rio de Janeiro.

7  Il faut néanmoins mettre ces évolutions en perspective. Pour l’année 2009, le pays représente seulement 1,3 % du commerce mondial.

8  Le Programme d’action d’Accra de 2008 du 3e Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement relève ainsi que « la coopération Sud-Sud dans le domaine du développement vise à garantir le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des pays, l’égalité entre les partenaires au développement et le respect de leur indépendance, de la souveraineté nationale, la diversité des cultures, l’identité et le contenu local. Elle joue un rôle important dans la coopération internationale pour le développement et constitue un précieux complément à la coopération Nord-Sud ».

9  Pour une réflexion sur les termes « émergent » et « établi » parmi les nouveaux donateurs, voir Woods (2008).

10  Cette définition inclut « les subventions et les prêts bonifiés (dont les crédits à l’export) octroyés par un pays du Sud à un autre, pour financer des projets, des programmes, de la coopération technique, des remises de dette et de l’aide humanitaire, ainsi que les contributions financières aux institutions multilatérales et aux banques régionales de développement » (ECOSOC, 2009, trad. par The Reality of Aid [2010, 6]). Elle continue de susciter des débats et n’est pas appliquée de manière uniforme par les gouvernements des pays du Sud.

11  La Chine serait le plus grand donateur des pays du Sud, avec un total de 2 milliards USD en 2009 (SSB-PRC, 2010).

12  En 1964, l’Inde a établi le programme Indian Technical and Economic Cooperation et a depuis lors dépensé plus de 2 milliards USD. Elle ne communique aucun chiffre au CAD de l’OCDE (The Reality of Aid, 2010).

13  Le Brésil a créé au départ, en 1950, la Commission nationale d’assistance technique, composée d’un vaste éventail de ministères et placée sous la responsabilité du bureau du Président (Costa Vaz et Inoue, 2007).

14  La distribution de l’aide par comparaison aux autres donateurs tels que le Canada et la Suède est analysée par Baker (2010).

15  Le Brésil a mis sur pied un centre pour la formation et le développement des entreprises à Luanda en 1999. Au Paraguay, il a fondé un centre d’excellence pour la formation professionnelle. La Bolsa Escola, au Mozambique, constitue une autre innovation.

16  Les entreprises brésiliennes « privées », pour leur part, s’engagent principalement dans des projets routiers, ferroviaires, miniers et de barrages. Des sociétés telles qu’Andrade Gutierrez, Odebrecht, Queiroz Galvão, Petrobras et Vale sont toutes très actives à l’étranger.

17  Il vaut la peine de souligner que des sociétés brésiliennes et des chefs d’entreprise, comme Eike Batista par exemple, gèrent également les matières premières (voir par exemple Burges, 2007).

18  Par exemple, le projet dit « Coton 4 », mis en place en 2008 et regroupant le Brésil, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad, a pour but de promouvoir la chaîne de valeur du coton dans la région. Des témoignages laissent entendre qu’il produit un rendement positif, mais aucune évaluation globale n’a été effectuée.

19  L’ABC est située au sein de l’une des sept divisions du Ministère des relations extérieures, sous la responsabilité du Sous-secrétariat général à la coopération et à la promotion commerciale.

20  L’ABC compte environ 160 employés, y compris les diplomates et les experts techniques détachés par le PNUD.

21  En principe, et le plus souvent en pratique, toutes les agences et tous les ministères brésiliens sont tenus de « s’associer » à l’ABC pour signer et mettre en œuvre des projets de coopération technique.

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References

Electronic reference

Robert Muggah and Eduarda Passarelli Hamann, « Le Brésil et sa généreuse diplomatie : un dragon amical ou un tigre de papier ? », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 3 | 2012, Online since 03 April 2012, connection on 25 September 2017. URL : http://poldev.revues.org/955 ; DOI : 10.4000/poldev.955

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About the authors

Robert Muggah

Chercheur à l’Instituto de Relações Internacionais de la Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, où il dirige plusieurs projets sur l’action humanitaire dans des contextes de paix, sur la participation des civils aux opérations de maintien de la paix et sur la violence urbaine. Robert Muggah travaille également en étroite collaboration avec l’OCDE, l’ONU et la Banque mondiale en Amérique latine, aux Caraïbes, en Afrique, au Moyen-Orient, en Asie du Sud et du Sud-Est et dans le Pacifique Sud. Il est titulaire d’un doctorat de l’Université d’Oxford et d’un master de l’Institute of Development Studies de l’Université du Sussex.

By this author

Eduarda Passarelli Hamann

Avocate brésilienne, titulaire d’un master et d’un doctorat en relations internationales. Eduarda Passarelli Hamann est actuellement chercheuse en chef à l’Instituto Igarapé, à Rio de Janeiro, et consultante auprès de la Banque mondiale. Elle a travaillé auparavant pour Viva Rio, QUNO-Geneva et Canal Futura et a également enseigné dans des universités brésiliennes de renom (Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas et Universidade Candido Mendes). Ses domaines d’intérêt comprennent les opérations de paix, la politique étrangère du Brésil, la coopération Sud-Sud et divers sujets connexes.

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