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3 | 2012
Aid, Emerging Economies and Global Policies
Dossier | L'aide bousculée. Pays émergents et politiques globales - Revue | Évolutions des politiques de développement

L’aide étrangère de la Chine dans l’architecture de l’aide internationale

Meibo Huang and Peiqiang Ren
This article is a translation of:
China’s Foreign Aid and Its Role in the International Architecture

Abstract

Bien que la Chine ait une longue tradition d’aide au développement, la récente et remarquable poussée de l’aide étrangère de la Chine a des répercussions importantes sur l’architecture mondiale de l’aide. Elle repose sur des principes qui divergent sous plusieurs aspects de ceux des pays donateurs traditionnels du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, notamment en ce qui concerne la non-ingérence, les avantages mutuels et l’inconditionnalité. L’aide étrangère de la Chine repose aussi sur un mélange de coopération économique, de commerce et d’accords d’investissement. Alors que plusieurs scientifiques occidentaux ont étudié le système chinois de coopération au développement, peu de voix chinoises se sont fait entendre dans les journaux et les médias européens et nord-américains. C’est pourquoi cet article vise à présenter une perspective chinoise sur l’évolution de l’aide étrangère de la Chine. Il se focalise sur les principes d’aide qui ont largement marqué l’aide chinoise au développement et souligne les succès obtenus jusqu’à ce jour en Afrique et en Asie du Sud-Est. L’article aborde également les principales lacunes de l’approche chinoise et recommande l’amélioration de la transparence institutionnelle et le renforcement du dialogue avec les donateurs du CAD, le tout dans le but de tirer des leçons des expériences passées et d’échanger les meilleures pratiques.

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Full text

1. Introduction

1Au cours de ces dernières années, l’aide étrangère de la Chine a connu un développement rapide et son impact sur l’architecture internationale de l’aide a par conséquent été important. Toutefois, comme l’aide de la Chine est régie par des besoins pratiques – et que son financement diverge généralement des standards de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en termes de normes, de définitions, de principes, etc. – les personnes extérieures au pays ont peu de moyens de comprendre l’aide étrangère chinoise. Cet article se propose de combler cette lacune en expliquant et en analysant le système chinois de coopération au développement dans une perspective chinoise. Il commence par présenter l’histoire de l’aide étrangère de la Chine, puis fournit des données sur ses volumes et ses canaux de distribution. Il examine ensuite les raisons principales de la coopération chinoise au développement et décrit les principes qui la guident, dans le dessein d’évaluer dans quelle mesure ceux-ci diffèrent des principes des donateurs traditionnels du Comité d’aide au développement (CAD). Enfin, il traite de l’évolution récente de la gestion de l’aide étrangère chinoise.

2. L’histoire de l’aide étrangère de la Chine et de son évolution

2L’aide étrangère de la Chine remonte au début des années 1950. Elle peut être grossièrement divisée en deux phases : la période située entre la fondation de la République populaire de Chine (RPC) et l’ère de la réforme économique (1949-1978), et la période postérieure à l’« ouverture » de la Chine sur le monde (depuis 1978).

3Des années 1950 aux années 1970, l’idéologie était le principal facteur d’influence sur la politique d’aide étrangère de la Chine. Après la fondation de la RPC, le pays était exposé à la menace du blocus militaire et économique des Etats-Unis, puis de l’ancienne Union soviétique. Durant cette même période, les pays du tiers-monde luttaient pour leur indépendance nationale. Obéissant à un sentiment d’une destinée historique commune, la Chine considérait le tiers-monde comme un allié important dans un « Front international uni » contre l’impérialisme et le colonialisme (Burke et al., 2007). Pour cette raison, elle commença à fournir de l’aide à d’autres pays du tiers-monde et s’engagea dans l’exportation idéologique de son expérience dans la construction d’une société socialiste, ce qu’elle estimait être une partie importante de son engagement en faveur de l’internationalisme prolétarien (Li, 2009). L’influence de cette idéologie s’est fait fortement sentir dans les années 1960 et a atteint son apogée entre 1970 et 1975 (Zhu, 2001).

  • 2

4Les « Huit principes de l’aide étrangère de la Chine »1, qui furent établis à l’origine par Zhou Enlai lors de sa visite à 14 pays d’Asie et d’Afrique en 1964, reposent sur les valeurs fondamentales de l’égalité, des avantages mutuels et de l’inconditionnalité. Ils constituent depuis lors le cadre fondamental régissant l’aide étrangère de la Chine à d’autres pays en développement.

5Durant cette période, la majeure partie de l’aide au développement de la Chine était prodiguée sous la forme d’argent comptant, de biens et de personnel. La Chine accordait des prêts sans intérêt ou à faible taux d’intérêt, avec des conditions de remboursement à long terme. Avant 1979, les dons représentaient entre 70 % et 80% de l’aide totale de la Chine. En 1976, en termes de nombre de contrats, les projets de construction représentaient 67 % des programmes d’aide économique de la Chine. En 1972, alors que le produit national brut (PNB) de la Chine n’atteignait que 28 % de celui de l’Union soviétique, la Chine devançait celle-ci dans le volume total de l’aide économique (Zhu, 2001). Relativement à l’ensemble des dépenses financières et en pourcentage du PNB total, l’aide fournie était très élevée, ce qui grevait fortement l’économie chinoise (tableau 1).

Tableau 1 – Montant total de l’aide étrangère de la Chine, 1950-1973 (en millions USD* et en pourcentage du PNB)

Tableau 1 – Montant total de l’aide étrangère de la Chine, 1950-1973 (en millions USD* et en pourcentage du PNB)

Source : Li (2009).

* CNY convertis en USD au taux de change de 1973 (2.0202 CNY pour 1 USD).

6Après avoir adopté la politique « de réforme économique et d’ouverture » en 1978, la Chine déplaça son intérêt vers la croissance économique nationale ; par voie de conséquence, son aide étrangère, fondée jusqu’alors essentiellement sur des principes idéologiques, fut réorientée de sorte à axer les priorités sur la restructuration économique (Kjollesdal et Welle-Strand, 2010). Dans les années 1980, la Chine a amendé ses principes basiques d’aide étrangère, qui se résument comme suit : « Egalité et avantages mutuels, orientation sur l’efficacité, diversité de formes et développement commun » (Beijing Review, 1983). D’un côté, le gouvernement chinois s’est rendu compte que l’aide devrait être fournie en conformité avec la capacité économique de la Chine (Brautigam, 2009b, 41). C’est ainsi qu’à partir de 1983, le volume de l’aide étrangère chinoise a commencé à diminuer – quand bien même une nouvelle expansion a été enregistrée dans les années 1990. De l’autre côté, la politique d’aide étrangère de la Chine s’est mise à insister sur un principe de coopération « gagnant-gagnant », ayant pour cible la collaboration économique avec d’autres pays en développement. Une large proportion de l’aide était liée à la promotion des exportations et de l’accès aux marchés (Brautigam, 2009b, 52-53, 62-63). Le commerce entre la Chine et les pays destinataires a connu un développement rapide, et un nombre croissant d’entreprises chinoises se sont vues impliquées dans la coopération économique avec des pays en développement.

7A partir des années 1980, notamment après la réforme de l’aide étrangère en 1995, la Chine a réduit sa proportion de dons et accordé moins de prêts sans intérêt, augmentant en revanche le nombre de prêts à des conditions de faveur (concessional loans). Elle a réussi à mettre en œuvre une combinaison d’aide publique, de commerce et d’investissements en utilisant les fonds gouvernementaux comme levier pour mobiliser le financement et les investissements du secteur privé chinois dans les pays en développement. Cela a amplifié l’aide étrangère de la Chine et joué un rôle non négligeable dans la croissance des pays en développement et, par là, du niveau de vie de leurs citoyens.

8Le renforcement des capacités dans les pays destinataires a été un autre point fort de la politique d’aide depuis les années 1990. Afin d’établir des capacités d’autodéveloppement, le gouvernement chinois a veillé tout particulièrement à la formation du personnel technique local et d’autres professionnels dans les pays en développement, un processus favorisé par le transfert des technologies applicables. En mettant sur pied des programmes de formation et des programmes boursiers gouvernementaux à grande échelle, le gouvernement chinois a assuré, de 2007 à 2009, la formation de 16 000 travailleurs techniques africains en Chine (Editorial Board of the China Commerce Yearbook, 2010). Huawei, le géant chinois des télécommunications, a établi des instituts régionaux en Angola, en Afrique du Sud, au Nigeria, en Egypte, en Tunisie et au Kenya afin d’enseigner au personnel local les compétences requises pour exploiter et entretenir les systèmes sans fil et à large bande de l’entreprise. Ces efforts pour renforcer les capacités sont peut-être motivés davantage par le profit que par l’altruisme, mais il se peut qu’en fin de compte ils fournissent un soutien plus durable (Brautigam, 2010b).

3. Les volumes et canaux de distribution de l’aide étrangère de la Chine

9Après les années 1990, et plus particulièrement au XXIe siècle, à la suite de l’essor économique et du renforcement national général, l’aide a revêtu une importance croissante au sein de la politique étrangère de la Chine. On notera en particulier que depuis 2004, les dépenses du gouvernement central chinois consacrées à l’aide ont affiché un taux de croissance annuel de 18 % (tableau 2).

Tableau 2 – Dépenses du gouvernement central chinois pour l’aide étrangère, 2002-2009 (en millions CNY et en millions USDa)

Tableau 2 – Dépenses du gouvernement central chinois pour l’aide étrangère, 2002-2009 (en millions CNY et en millions USDa)

Sources : tiré des données du tableau « Main items of budgetary expenditure of central government » (SSB-PRC, 2003-2010).

a Les taux de change sont basés sur le taux de fin d’année enregistré de 2002 à 2009 par la State Administration of Foreign Exchange. Ces données se réfèrent uniquement aux dépenses du gouvernement central pour l’aide étrangère et n’incluent pas celles des gouvernements locaux.

10L’aide de la Chine passe essentiellement par des canaux bilatéraux. Afin de répondre le plus efficacement possible aux besoins des pays en développement, la Chine réalise des études économiques rigoureuses qui lui permettent d’évaluer la faisabilité des projets d’aide proposés par les pays destinataires avant d’accorder des fonds (IOSC-PRC, 2011). Outre ses relations bilatérales, la Chine fournit aussi de l’aide au travers d’institutions multilatérales, bien qu’à moindre échelle. La RPC est membre de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque asiatique de développement et de la Banque africaine de développement. Elle est aussi membre de longue date d’organismes des Nations unies tels que le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), le Programme alimentaire mondial (PAM) et l’Organisation mondiale de la santé (OMS).

11En ce qui concerne la répartition géographique des pays destinataires, l’Asie et l’Afrique – qui comptent la majorité des populations frappées par la pauvreté dans le monde – ont reçu jusqu’à présent approximativement 80 % de l’aide étrangère de la Chine. En conséquence, en termes de niveau de revenu, environ deux tiers de l’aide chinoise sont destinés aux pays les moins avancés et à faible revenu (graphiques 1 et 2) (IOSC-PRC, 2011).

Graphique 1 – Répartition géographique de l’aide étrangère de la Chine, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale)

Graphique 1 – Répartition géographique de l’aide étrangère de la Chine, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale)

Source : IOSC-PRC (2011).

Graphique 2 – Répartition de l’aide étrangère de la Chine par revenu des pays destinataires, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale)

Graphique 2 – Répartition de l’aide étrangère de la Chine par revenu des pays destinataires, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale)

Source : IOSC-PRC (2011).

12Les projets d’aide sont orientés vers l’agriculture, l’industrie, les infrastructures économiques, les équipements publics, l’éducation et les soins médicaux. Ces projets sont sélectionnés dans le but d’améliorer la productivité industrielle et agricole des pays destinataires, d’édifier une fondation solide pour le développement économique et social et d’améliorer l’éducation et les soins médicaux de base. Durant ces dernières années, la maîtrise des effets du changement climatique est devenue un nouveau domaine de l’aide chinoise (IOSC-PRC, 2011).

13Fin 2009, la Chine avait fourni de l’aide à 161 pays et à plus de 30 organisations internationales et régionales, pour un volume total de 39 milliards USD, sous la forme de dons (16 milliards), de prêts sans intérêt (12 milliards) et de prêts à des conditions de faveur (11 milliards) (graphique 3).

Graphique 3 – Répartition de l’aide étrangère de la Chine par type de ressource financière, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale et en milliards USDa)

Graphique 3 – Répartition de l’aide étrangère de la Chine par type de ressource financière, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale et en milliards USDa)

Source : IOSC-PRC (2011).

a CNY convertis en USD au taux suivant : 6.5717 CNY pour 1 USD.

14Les dons sont utilisés principalement pour aider les pays destinataires à construire des hôpitaux, des écoles et des logements à bas prix, pour promouvoir le forage de puits ou des installations d’approvisionnement en eau et pour financer d’autres projets de petite et moyenne envergure destinés à améliorer le bien-être social. Par ailleurs, les dons financent la coopération pour le développement des ressources humaines, la coopération technique, la fourniture de marchandises et de matériaux ainsi que l’aide humanitaire d’urgence. Les prêts sans intérêt visent la construction d’équipements publics et le lancement de projets devant améliorer les conditions de vie. Ils sont généralement consentis aux pays en développement à des conditions relativement avantageuses. Les prêts à des conditions de faveur, quant à eux, sont destinés à des projets d’infrastructure de grande ou de moyenne taille (61% d’entre eux servent à construire des infrastructures de transport, de communication et d’électricité) ou à la fourniture de services industriels, mécaniques, électriques ou autres services matériels et techniques. Fin 2009, la Chine avait octroyé de tels prêts à 76 pays et soutenu ainsi 325 projets, dont 142 sont désormais achevés (IOSC-PRC, 2011) (graphique 4).

Graphique 4 – Répartition sectorielle des prêts à des conditions de faveur de la Chine, 1950-2009 (en pourcentage du total de ces prêts)

Graphique 4 – Répartition sectorielle des prêts à des conditions de faveur de la Chine, 1950-2009 (en pourcentage du total de ces prêts)

Source : IOSC-PRC (2011).

4. Les raisons qui structurent la politique d’aide étrangère de la Chine

15Les raisons d’être de l’aide étrangère se divisent en quatre catégories, à savoir des raisons diplomatiques (y compris politiques), économiques, liées au développement et humanitaires. Comme pour beaucoup de donateurs traditionnels du CAD, les objectifs de l’aide étrangère chinoise sont influencés par des considérations politiques, des intérêts stratégiques et la promotion du commerce bilatéral et des investissements (Lancaster, 2007 ; Johnson et al., 2008 ; Brautigam, 2009a).

16Certains analystes ont souligné que l’aide prodiguée à l’Afrique reposait en grande partie sur des raisons diplomatiques : favoriser les relations amicales parmi les nations « non alignées » et rivaliser avec Taïwan pour la reconnaissance internationale. De même, certains prétendent que l’aide à l’Amérique latine visait à isoler Taïwan et à soutenir la présence diplomatique de la Chine dans la région, tandis que les activités de l’aide chinoise en Asie du Sud-Est étaient censées apporter des avantages diplomatiques plus importants, sur le long cours, que les bénéfices économiques relativement moindres réalisés à court terme (Lum et al., 2009). Dans une certaine mesure, ces affirmations se tiennent. Avant 1978 en particulier, la diplomatie et la politique étaient des préoccupations importantes de l’aide étrangère de la Chine. Dans le cadre d’une relation quelque peu symbiotique, la Chine a aidé les pays en développement à gagner leur indépendance nationale et à développer leur économie ; en retour, le monde en développement a contribué à l’amélioration du statut international de la Chine et au maintien de son intégrité territoriale. La RPC a réussi à obtenir un siège légal aux Nations unies avec le soutien d’autres pays en développement. Elle a aussi bénéficié du soutien substantiel de la plupart des pays en développement sur les questions de Taïwan, du Tibet et, plus récemment, de l’accession à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Pour ces raisons, les aspects diplomatiques sont une composante de poids dans l’aide étrangère de la Chine.

17Cependant, depuis les années 1980 – sans parler des années 1990 –, les raisons économiques sont devenues de plus en plus importantes pour la coopération chinoise au développement, et ce à deux titres essentiels : les ressources et les marchés. Les pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine disposent d’abondantes ressources naturelles et leurs marchés nationaux possèdent d’énormes potentiels, de sorte que l’accès à chacun de ces marchés est une préoccupation prépondérante qui influence le développement de la Chine (Huang et Lang, 2010). Tout d’abord, afin de maintenir sa croissance économique rapide, la Chine aura besoin, à l’avenir, de davantage de ressources que ne peuvent lui fournir ses réserves nationales (Bosshard, 2007). En d’autres termes, la demande est supérieure à l’offre. La Chine voit dans les ressources naturelles des pays d’Asie du Sud-Est, d’Afrique et d’Amérique latine la garantie fiable de son développement durable (Lum et al., 2009). Ensuite, nombre de pays en développement affichent une forte demande de produits textiles, mécaniques et électriques. En tant que pays en développement, la Chine est à même de fournir des machines et une expérience mieux adaptées aux sociétés africaines que celles en provenance de pays industrialisés (Bosshard, 2007). Aussi les pays en développement sont-ils devenus une cible importante de la stratégie d’internationalisation de la Chine (Huang et Lang, 2010).

18Comme le déclare le récent livre blanc sur l’aide étrangère de la Chine, la politique chinoise de coopération au développement met particulièrement l’accent sur l’amélioration des infrastructures, l’exploration des ressources internes et la formation du personnel local dans les pays destinataires (IOSC-PRC, 2011).

19L’aide humanitaire est aussi un domaine qui a pris de l’ampleur vers la fin des années 1990. A mesure que sa richesse nationale augmentait, la Chine a fourni une assistance humanitaire substantielle aux pays éprouvés par les guerres ou les catastrophes naturelles. De 2006 à 2010, le gouvernement chinois a apporté son soutien dans près de 200 cas d’urgence, dont une aide technique d’urgence à l’Asie du Sud-Est pour la prévention et le traitement de la grippe aviaire, une aide d’urgence en termes de matériel et d’assistance financière à la Guinée-Bissau faisant suite à une invasion de criquets et une épidémie de choléra, une aide à l’Equateur dans la lutte contre la dengue et une assistance additionnelle au Mexique afin de combattre la grippe A (H1N1). Elle a également aidé l’Iran, le Pakistan, Haïti, le Chili et le Japon après de graves tremblements de terre. En 2009, la Chine a débloqué 96 millions CNY en nature (14 millions USD) et 17 millions USD en espèces dans 27 pays (MOFCOM, 2010). En 2010, le montant total de l’aide d’urgence a atteint 480 millions CNY (72 millions USD) (MOFCOM, 2011). Tout cela montre que la Chine, tout en restant attachée à son propre développement, a aussi fait tout son possible, dans le cadre de l’accomplissement de ses obligations internationales, pour fournir de l’aide à d’autres pays en développement en proie à des difficultés économiques (IOSC-PRC, 2011).

5. Les principes de l’aide étrangère de la Chine

20En tant que pays en développement, la Chine a un statut politique international particulier, des défis à relever en matière de développement économique et des principes diplomatiques uniques qui la distinguent des donateurs traditionnels du CAD. Elle est le pays le plus peuplé du monde ; son revenu par habitant est très bas, son développement économique inconstant et son accès aux services publics de base très limité. Comme le développement national reste une tâche ardue et continue, l’aide étrangère de la Chine relève de la catégorie de la coopération Sud-Sud (CSS).

5.1. La conditionnalité respective de l’aide occidentale et de l’aide chinoise

  • 2  Les « Cinq principes de la coexistence pacifique » sont les suivants : 1º respect mutuel de l’inté (...)
  • 3  Voir Common Development through Selfless Foreign Aid (traduction du titre par les auteurs) http:// (...)

21Le fondement de l’aide étrangère de la Chine se trouve dans les « Cinq principes de la coexistence pacifique »2, présentés par Zhou Enlai, alors premier ministre, lors de la Conférence de Bandung en 1955. Ces principes mettent en relief le caractère central de la non-ingérence mutuelle, de l’égalité, des avantages mutuels et de la solidarité Sud-Sud dans la politique étrangère de la Chine. Les « Huit principes de l’aide étrangère de la Chine », vus plus haut, en sont le reflet direct3.

22Certains experts occidentaux remettent en question l’inconditionnalité de l’aide étrangère de la Chine, en présumant que la reconnaissance de Taïwan en tant que partie intégrante de la Chine est une condition politique sine qua non pour bénéficier de l’aide chinoise (Weston et al., 2011). Ils avancent par ailleurs que la Chine impose des conditions économiques aux pays destinataires en assujettissant son aide à l’accès au marché pour les exportations chinoises et à l’extraction de ressources naturelles locales (Chin et Frolic, 2007). L’argument concernant Taïwan, toutefois, n’est pas étayé par des preuves. Chaque pays d’Afrique, à l’exception du Swaziland, a bénéficié de l’aide de la Chine en dépit du fait que plusieurs pays, comme le Tchad, le Burkina Faso et la Gambie, ont fait preuve d’incohérences dans leur attitude politique envers Pékin et Taïwan (Brautigam, 2010a).

23En termes d’aide conditionnelle, comme le révèlent les examens par les pairs des pays du CAD, une majorité de membres du CAD lient aussi plus ou moins leur aide à certaines conditions. Les donateurs occidentaux imposent toujours diverses conditions aux pays destinataires dès lors qu’ils leur apportent une aide (Cabello et al., 2008). Les membres du CAD, par exemple, pensent généralement que les réformes économiques libérales sont la clé de la croissance économique, et que la bonne gouvernance, les droits de l’homme et la démocratie sont les pierres d’angle du développement soutenable et durable. Ainsi, pour éradiquer la pauvreté, les pays du CAD exigent des pays en développement que ceux-ci réforment leurs systèmes économiques et politiques en conformité avec ces principes. Dans les années 1980, cependant, cette pratique a fait l’objet de nombreuses critiques, parce que l’aide venant de la plupart des donateurs traditionnels était agrippée à des conditionnalités discréditées entravant la promotion de la coordination et de l’alignement (Woods, 2008). Depuis les années 1990, les membres du CAD ont mis l’accent sur la protection des droits de l’homme et sur la gouvernance démocratique en tant que caractéristiques importantes des pays destinataires, et se sont efforcés de garantir que leur aide se solderait par des progrès à la fois politiques et socioéconomiques. Toutefois, l’aide conditionnelle ne peut jamais jouer un rôle-clé dans la stimulation de l’économie. En fait, elle peut constituer une lourde charge pour les pays destinataires, comme l’indiquent des estimations d’experts selon lesquelles l’aide conditionnelle coûte à l’Afrique quelque 1,6 milliard USD par an (Ssenyange, 2010).

24Par contraste, l’aide de la Chine n’impose pas de conditions pouvant affecter la politique économique nationale des pays destinataires. En fait, elle repose généralement sur les demandes des destinataires et s’aligne sur leurs besoins urgents en matière d’infrastructures publiques et d’investissements (Naidu et Herman, 2008). Du point de vue des pays destinataires, la Chine fournit une assistance technique, en particulier pour l’agriculture, qui est souvent préférable aux formes d’aide occidentales (Shinn, 2006). Et, surtout, la Chine assure aussi une plus grande prévisibilité, en termes de ressources financières globales, que les donateurs du Nord, parce que le décaissement chinois a lieu comme planifié durant l’exercice financier, ce qui permet aux pays destinataires d’effectuer une planification fiscale plus précise et signifie aussi que les projets d’aide ont plus de chances d’être menés à bien comme prévu (Johnson et al., 2008).

5.2. L’efficacité du développement plutôt que de l’aide

25Lorsqu’elle octroie son aide étrangère, la Chine s’efforce de garantir l’« efficacité du développement » plutôt que l’« efficacité de l’aide » prônée par les membres du CAD. L’aide de la Chine veut être sûre de répondre aux besoins primaires des pays destinataires – la promotion de l’emploi et la croissance économique. Pour y parvenir, le gouvernement chinois opère au travers de deux stratégies principales : combiner l’aide au commerce, aux investissements et à la coopération économique, et partager l’expérience et les meilleures pratiques dans la lutte contre la pauvreté.

26Se laissant guider par le précepte selon lequel il vaut mieux « apprendre à un homme à pêcher que de lui donner un poisson », la Chine s’emploie à aider les pays destinataires à accroître leur capacité de développement. C’est pourquoi son aide se focalise sur les infrastructures, les équipements publics et les investissements dans les secteurs productifs, dans le but de stimuler les capacités techniques locales. Dans le même temps, la Chine prend des mesures positives pour développer les importations et les exportations dans les deux sens, pour encourager ses entreprises à réaliser des investissements égaux et mutuellement avantageux dans les pays en développement, et pour s’engager dans des coopérations économiques et technologiques. De tels efforts ont pour but de construire une solide fondation pour le développement autonome et indépendant des pays destinataires. Il semble que les pays qui ont intensifié leurs liens avec la Chine en matière d’aide, de commerce et d’investissements ont pu améliorer leurs taux de croissance et leurs termes d’échange, et ont également augmenté leurs volumes d’exportation et leurs recettes publiques (Goldstein et al., 2006 ; OECD et ADB, 2007 ; Zafar, 2007 ; Woods, 2008).

27Depuis 1978, la Chine a réalisé des progrès remarquables dans la réduction de la pauvreté nationale, devenant le premier pays en développement à atteindre le ou les objectifs relatifs du Millénaire pour le développement (les OMD) avant le délai de 2015. Selon les statistiques de la Banque mondiale, la Chine aurait sorti de la pauvreté 70 % de la population mondiale totale au cours des vingt-cinq dernières années. Selon le niveau de pauvreté officiel de la Chine, la population pauvre des régions rurales chinoises est passée de 250 à 36 millions de personnes entre 1978 et 2009. On s’attend par ailleurs à ce que les taux de pauvreté baissent à quelque 5 % de la population totale de la Chine d’ici à 2015 (MOFA, 2010). L’aide venant des pays développés a également contribué à l’énorme succès de la réduction de la pauvreté en Chine, même si le gouvernement s’est aussi montré particulièrement habile à mobiliser ces ressources limitées pour éradiquer la pauvreté. Forte de son expérience concluante dans l’utilisation de l’aide étrangère et de son sentiment d’une destinée historique commune, la Chine peut comprendre les besoins d’aide pressants des pays en développement mieux que ne le font les pays industrialisés. Elle est ainsi d’avis que l’échange d’informations concernant les meilleures pratiques parmi les pays en développement est un outil fondamental pour l’éradication de la pauvreté. C’est la raison pour laquelle elle a fondé en 2006, en coopération avec le PNUD, le Centre international de réduction de la pauvreté.

6. L’évolution de la gestion de l’aide étrangère chinoise

28Tout au long de son histoire, l’étendue et la portée de l’aide étrangère de la Chine se sont graduellement améliorées et élargies. Toutefois, l’aide au développement de la Chine diffère fortement de celle des pays du CAD de l’OCDE, et de nombreux aspects de l’aide requièrent une amélioration.

6.1. Au sein du système de l’aide chinoise

  • 4  Le Conseil des affaires de l’Etat est constitué du premier ministre, de quatre vice-premiers minis (...)

29L’architecture du système de l’aide chinoise est composée de mécanismes de prise de décision, de gestion et de coordination. La prise de décision est entre les mains d’organes tels que le Bureau politique du Comité central et son Comité permanent, le Groupe central dirigeant du parti pour les Affaires étrangères et le Conseil des affaires de l’Etat du gouvernement. Le Conseil des affaires de l’Etat4, au sommet de la hiérarchie gouvernementale, exerce indubitablement la plus grande influence décisionnelle sur la politique d’aide étrangère (Lancaster, 2007).

  • 5  A part le Ministère du commerce, 20 autres ministères participent à différents niveaux aux activit (...)

30A la différence de la plupart des pays du CAD, le Ministère du commerce (MOFCOM) joue en Chine un rôle central dans la coordination de la politique et de l’administration de l’aide étrangère parmi les différents ministères concernés5. L’une des responsabilités du MOFCOM est de mettre en œuvre les politiques et les plans d’aide étrangère de la Chine par le biais de son Département de l’aide à l’étranger (DAFC), principale agence responsable de la conception, de la gestion et de la coordination de la politique d’aide étrangère. En tant que tel, le MOFCOM et ses fonctionnaires à l’étranger (conseillers économiques et commerciaux), assistés des départements provinciaux du commerce concernés, sont chargés de la gestion de l’aide.

31Cela dit, c’est le Ministère des affaires étrangères (MOFA) qui est responsable de la définition de la politique étrangère générale. Ainsi, le MOFA assume généralement un rôle consultatif auprès du MOFCOM, donnant le ton et la direction générale de l’aide étrangère, en particulier lorsqu’il s’agit d’objectifs diplomatiques importants. Pour mener à bien la coordination et un dialogue efficace en matière d’aide étrangère entre les différents ministères et départements impliqués, le MOFCOM communique régulièrement avec le MOFA, le Ministère des finances (MOF) et la Banque d’import-export de Chine (Export-Import Bank of China ou China EXIM Bank) pour s’enquérir de leur opinion. Dans cet esprit également, leMOFCOM, le MOFA et le MOF ont établi en 2008 un mécanisme de liaison interministériel pour l’aide étrangère du pays, devenu mécanisme de coordination interministériel en février 2011 (IOSC-PRC, 2011).

6.2. La gestion et la transparence de l’aide étrangère

32Les institutions jouent un rôle important dans la mise en œuvre de l’aide étrangère. Des institutions efficaces et efficientes, connues pour la qualité de leur gouvernance et de leur état de droit, sont les principaux facteurs déterminants du succès de l’aide au développement. Il existe un écart sensible entre la Chine et les donateurs traditionnels du CAD en termes d’efficacité et d’efficience de leurs institutions. Pour remédier à cette disparité, le MOFCOM souligne désormais que la gestion du personnel, l’élaboration de règles et de réglementations ainsi que la gestion de projets constituent des aspects importants de ses actions. Pour accroître l’efficacité des agences d’aide, la Chine devrait renforcer la communication avec les pays du CAD et s’efforcer de tirer des enseignements de leur expérience. Enfin, elle devrait accorder une plus grande attention administrative à la conception des mécanismes d’évaluation de l’aide (Huang, 2007).

33Par ailleurs, la transparence de l’aide de la Chine est relativement faible. Il n’existe actuellement, au sens strict, aucune loi ou réglementation générale régissant l’aide étrangère de la Chine. Au lieu de cela, la législation sur la coopération de la Chine au développement se compose principalement de réglementations ministérielles, de documents et d’avenants. Il est même difficile d’estimer avec certitude le volume total de l’aide chinoise puisque celle-ci relève de la responsabilité d’un large éventail de ministères (King, 2007) et que, en tant que tels, les chiffres officiels ne sont pas transparents (Brautigam, 2008).

34Après que la communauté internationale lui a enjoint d’améliorer sa transparence, la Chine a récemment publié une partie de ses données sur l’aide étrangère. Des exemples de cette pratique incluent le livre blanc sur l’aide étrangère de la Chine, publié par le Bureau de l’information du Conseil des affaires de l’Etat de la RPC (IOSC-PRC) en avril 2011, les nouvelles concernant les projets d’aide étrangère de la Chine publiées en continu par le MOFCOM sur son site Internet, et la publication du journal Foreign Aid Communication au sein du MOFCOM. Dans le but de renforcer le développement théorique de la recherche sur l’aide et de partager les fruits de ces efforts avec la communauté internationale, l’Académie chinoise des sciences sponsorise des conférences universitaires internationales et permet à des scientifiques chinois de participer à des activités multilatérales d’organisations internationales. Elle coopère également avec des organisations internationales telles que l’Académie des sciences pour le monde en développement, le Conseil interacadémique et le Groupe interacadémies (Inter Academy Panel) (Chin et Frolic, 2007). En publiant de telles informations en temps opportun, la Chine a atténué, dans une certaine mesure, les préoccupations des pays occidentaux, et a construit un environnement international qui est plus réceptif aux pratiques d’aide étrangère de la Chine. Mais bien des choses restent encore à faire dans ce domaine.

6.3. La communication avec la communauté internationale

35La Chine doit aussi intensifier sa communication avec la communauté internationale. Pour parvenir à un consensus et éviter les malentendus sur son aide étrangère, la Chine collabore depuis 2005 avec de nombreuses organisations internationales multilatérales dans le domaine de l’aide au développement. Elle a envoyé des délégations pour participer à des conférences et à des dialogues sur le développement international et la coopération, tels que la réunion de haut niveau des Nations unies sur le financement du développement, la réunion de haut niveau des Nations unies sur les Objectifs du Millénaire pour le développement et le Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide. De la même manière, la Chine a commencé à renforcer sa communication et ses échanges avec les pays du CAD sur une base bilatérale (IOSC-PRC, 2011). Fu Ziying, vice-ministre du Commerce, a envoyé plusieurs groupes d’études aux Etats-Unis en 2009 afin de renforcer la communication et partager les expériences. La Chine se déclare souvent disposée à renforcer sa relation avec les Etats-Unis dans deux domaines principaux de l’aide étrangère : d’une part l’échange d’informations, et d’autre part la collaboration sur des projets d’infrastructure et sur la coopération trilatérale au développement (MOFCOM, 2009).

36Le MOFCOM et le Ministère de la science et de la technologie aident financièrement des chercheurs et des personnels dirigeants d’instituts de recherche chinois afin qu’ils puissent se rendre dans des pays en développement pour y fournir de l’assistance technique, contribuer à l’échange des résultats de recherche ou participer à des séminaires et des conférences scientifiques (Chin et Frolic, 2007). Dans le même esprit, la Chine doit aussi consolider sa communication avec d’autres pays émergents, échanger les expériences et promouvoir activement la CSS.

6.4. La coopération avec les agences d’aide multilatérales

  • 6  Un meilleur rapport qualité-prix, en particulier, peut être obtenu par un accès à un financement m (...)

37Comme évoqué précédemment, l’aide étrangère de la Chine passe généralement par des canaux bilatéraux, tandis que l’aide acheminée par le biais d’organisations multilatérales est réduite. Récemment, l’efficience de l’aide étrangère bilatérale chinoise a connu un progrès considérable. Comme de nombreux donateurs du Sud, la Chine a créé des modèles et des pratiques à succès qui soutiennent avantageusement la comparaison avec ceux des donateurs du Nord dès lors qu’il s’agit de répondre aux besoins des pays destinataires (Johnson et al., 2008). Il ressort d’une étude de projets de construction et d’infrastructure de la Chine dans quatre pays africains (Angola, Sierra Leone, Tanzanie et Zambie) que l’aide de la Chine a permis d’atteindre un meilleur rapport qualité-prix6 que celle des donateurs du Nord (Burke et al., 2007). L’aide étrangère de la Chine en Afrique et au Cambodge a révélé des effets similaires (Brautigam, 2008 ; Sato et al., 2010). Toutefois, l’aide bilatérale est susceptible de faire doublon avec les projets d’agences d’aide multilatérale, ce qui gaspillerait des ressources et ralentirait la coordination du développement à long terme du système international de l’aide.

38La Chine s’est engagée de manière croissante dans la coopération trilatérale et régionale, impliquant des organisations multilatérales et d’autres pays dans le renforcement des capacités, la formation professionnelle et la construction d’infrastructures. La Chine devrait continuer à renforcer cette coopération avec les agences multilatérales, respecter les intérêts de tous les participants et promouvoir, dans le cadre d’efforts conjugués, la réalisation dès que possible des OMD.

7. Conclusion

39L’étendue et la portée de l’aide étrangère de la Chine se sont graduellement développées depuis les années 1970, ce qui a attiré l’attention internationale et conféré un nouveau rôle à la Chine dans l’aide au développement. Mais la Chine veut-elle être un acteur important dans l’architecture internationale de l’aide ?

40Si l’on considère uniquement le volume de l’aide chinoise et son évolution, la Chine reste un donateur international à petite échelle. Bien que son produit intérieur brut se range à la deuxième place dans le monde, le PIB par habitant occupe la 100e place. En tant que pays pauvre, la Chine n’est ni préparée, ni disposée, à l’heure actuelle, à jouer un rôle capital dans l’architecture internationale de l’aide au développement.

41L’aide de la Chine représente un cas d’aide mutuelle parmi les pays en développement et, en tant que telle, relève de la catégorie de la CSS. Le gouvernement chinois continuera à promouvoir la CSS, comme il l’a toujours fait, et augmentera progressivement son volume d’aide étrangère au rythme du développement de sa propre économie. Il s’associera avec d’autres prestataires de l’aide pour promouvoir le processus de réduction de la pauvreté dans le monde. Dans le cadre de la CSS, la Chine travaillera avec toutes les parties concernées dans des coopérations trilatérales et régionales complémentaires et fructueuses, qui à la fois respectent les besoins des pays destinataires et promeuvent la réalisation des OMD.

42La Chine maintient que l’aide étrangère est une interaction « gagnant-gagnant » entre pays en développement et, en conséquence, elle se focalisera davantage sur les projets économiques avec d’autres pays non industrialisés. C’est là l’une des principales raisons pour lesquelles le MOFCOM gère l’aide étrangère de la Chine. Cette mentalité « gagnant-gagnant » explique aussi le fait qu’une grande partie de l’aide étrangère est liée à la promotion d’exportations et d’investissements entre la Chine et les pays destinataires, au sein de la politique générale du gouvernement consistant à développer la coopération économique.

43Il est temps, pour les décideurs politiques chinois de l’aide, d’engager un dialogue avec les pays du CAD et d’apprendre de leurs expériences et leurs pratiques. La Chine doit suivre le rythme des réformes et des innovations dans le domaine de l’aide au développement en ajustant continuellement ses mécanismes de gestion de l’aide en vue d’améliorer leur efficacité, et en s’adaptant rapidement aux changements contextuels, tant sur le plan mondial que sur le plan national.

441  Voici ces huit principes : 1º la Chine fournit une aide étrangère toujours selon les principes d’égalité et d’avantages mutuels ; 2º lorsqu’elle fournit une aide, la Chine n’impose jamais aucune condition ni ne réclame aucun privilège ; 3º la Chine s’efforce d’alléger du mieux possible le fardeau des pays bénéficiaires ; 4º la Chine a pour but d’aider les pays bénéficiaires à devenir progressivement indépendants et autonomes ; 5º la Chine s’efforce de développer des projets d’aide qui demandent des investissements peu élevés mais suivis de résultats rapides ; 6º la Chine fournit des équipements et du matériel de la meilleure qualité qu’elle fabrique elle-même ; 7º en fournissant une assistance technique, la Chine s’engage à faire pleinement bénéficier le personnel du pays bénéficiaire de ce savoir technique ; 8º les experts chinois ne sont pas autorisés à soumettre aucune demande particulière ou à bénéficier d’aucune faveur particulière.

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Notes

2  Les « Cinq principes de la coexistence pacifique » sont les suivants : 1º respect mutuel de l’intégrité territoriale et de la souveraineté ; 2º non-agression mutuelle ; 3º non-ingérence mutuelle dans les affaires intérieures ; 4º égalité et avantages mutuels ; 5º coexistence pacifique.

3  Voir Common Development through Selfless Foreign Aid (traduction du titre par les auteurs) http://yuanwaizhan.mofcom.gov.cn/syjsarticle/syjs/201009/1061_1.html (consulté le 19 septembre 2011).

4  Le Conseil des affaires de l’Etat est constitué du premier ministre, de quatre vice-premiers ministres, de cinq conseillers d’Etat, de ministres, du vérificateur général et du secrétaire général.

5  A part le Ministère du commerce, 20 autres ministères participent à différents niveaux aux activités d’aide étrangère, y compris, entre autres, les Ministères des finances, de l’éducation, de la santé, de la science et de la technologie ainsi que de l’agriculture.

6  Un meilleur rapport qualité-prix, en particulier, peut être obtenu par un accès à un financement moins onéreux, des coûts de main-d’œuvre inférieurs, une productivité accrue, une acquisition de matériel meilleur marché et le transfert de davantage de technologie adaptée.

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List of illustrations

Title Tableau 1 – Montant total de l’aide étrangère de la Chine, 1950-1973 (en millions USD* et en pourcentage du PNB)
Credits Source : Li (2009).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/959/img-1.jpg
File image/jpeg, 84k
Title Tableau 2 – Dépenses du gouvernement central chinois pour l’aide étrangère, 2002-2009 (en millions CNY et en millions USDa)
Credits Sources : tiré des données du tableau « Main items of budgetary expenditure of central government » (SSB-PRC, 2003-2010).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/959/img-2.jpg
File image/jpeg, 140k
Title Graphique 1 – Répartition géographique de l’aide étrangère de la Chine, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale)
Credits Source : IOSC-PRC (2011).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/959/img-3.png
File image/png, 18k
Title Graphique 2 – Répartition de l’aide étrangère de la Chine par revenu des pays destinataires, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale)
Credits Source : IOSC-PRC (2011).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/959/img-4.png
File image/png, 23k
Title Graphique 3 – Répartition de l’aide étrangère de la Chine par type de ressource financière, 1950-2009 (en pourcentage de l’aide totale et en milliards USDa)
Credits Source : IOSC-PRC (2011).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/959/img-5.png
File image/png, 20k
Title Graphique 4 – Répartition sectorielle des prêts à des conditions de faveur de la Chine, 1950-2009 (en pourcentage du total de ces prêts)
Credits Source : IOSC-PRC (2011).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/959/img-6.png
File image/png, 21k
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References

Electronic reference

Meibo Huang and Peiqiang Ren, « L’aide étrangère de la Chine dans l’architecture de l’aide internationale », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 3 | 2012, Online since 03 April 2012, connection on 25 September 2017. URL : http://poldev.revues.org/959 ; DOI : 10.4000/poldev.959

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About the authors

Meibo Huang

Professeur de sciences économiques et directrice du China Institute for International Development de l’Université de Xiamen, elle détient un doctorat en sciences économiques et travaille à l’Economics School de l’Université de Xiamen depuis 1991. Ses recherches actuelles portent sur la coopération monétaire internationale, l’intégration économique régionale et l’aide extérieure de la Chine.

Peiqiang Ren

Doctorant en économie mondiale au Department of International Economics and Trade de l’Economics School de l’Université de Xiamen, en Chine. Après s’être intéressé au domaine du commerce international, il consacre sa thèse de doctorat à la gestion de l’aide étrangère de la Chine.

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