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3 | 2012
Aid, Emerging Economies and Global Policies
Dossier | L'aide bousculée. Pays émergents et politiques globales - Revue | Évolutions des politiques de développement

L’Afrique du Sud sur l’échiquier mondial : "donateur" émergent et acteur géopolitique

Elizabeth Sidiropoulos
This article is a translation of:
Emerging ‘Donor’, Geopolitical Actor: South Africa in the Global Terrain

Abstract

Participante active aux divers débats mondiaux et animée du désir de remédier aux inégalités et aux déséquilibres des pouvoirs à l’échelle mondiale en matière d’établissement des règles, l’Afrique du Sud cherche à réaliser l’équilibre entre ses impératifs nationaux et une politique étrangère éclairée, axée sur le développement et accordant la priorité à l’Afrique. Depuis 1994, elle a entrepris de nombreuses activités qui peuvent être qualifiées de coopération au développement. Toutefois, exception faite de l’African Renaissance Fund (ARF), elle n’a pas d’architecture globale chapeautant son aide ; celle-ci est fragmentée entre les divers ministères et organismes et présente très peu de cohérence, sauf pour l’attention accordée à l’Afrique. La création de la South African Development Partnership Agency au sein du Ministère des relations internationales et de la coopération devrait permettre de combler bon nombre de ces lacunes et d’assurer une coordination et une évaluation plus poussées à l’échelle intragouvernementale. En se lançant dans cette voie, l’Afrique du Sud s’engagera davantage dans le façonnement de la structure future du développement international, préconisant l’adoption d’une définition élargie de la coopération au développement et d’un cadre structurel mis au point avec l’apport du Sud. La fluidité du développement mondial procure à l’Afrique du Sud une occasion de contribuer à combler le fossé qui sépare le Nord et le Sud et d’encourager l’innovation en matière de politiques dans le débat sur l’aide.

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Full text

« L’Afrique du Sud continuera à axer sa politique étrangère sur […] la collaboration avec les autres pays en vue de mettre en place un système mondial de gouvernance qui soit démocratique et sensible aux intérêts et aux aspirations des pays en développement. […]

» A une époque où des transformations se produisent partout dans le monde et touchent la vie des gens même dans les habitats les plus reculés, nous ne pouvons nous borner à un rôle de spectateurs.

» Notre peuple, notre histoire et notre diplomatie en exigent davantage de nous. Nous continuerons à nous engager résolument au sein de la communauté internationale afin de faire advenir le changement et non de le subir. »

Maite Nkoana-Mashabane, ministre des Relations internationales et de la Coopération, débat sur le budget à l’Assemblée nationale d’Afrique du Sud, Le Cap, 31 mai 2011 (notre trad.)

1. Introduction

  • 1  L’acronyme BRIC désigne le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine. Il a été créé en 2003 par Jim O’ (...)

1Etant, de loin, l’économie la plus importante du continent africain et ayant récemment accédé à la version politique du concept des pays BRIC de Goldman Sachs1, l’Afrique du Sud n’est pas absente de la scène mondiale depuis son retour dans l’arène internationale en 1994. Même si sa taille démographique et économique l’empêche de pouvoir jamais prétendre au statut de puissance de premier rang au même titre que la Chine ou l’Inde, elle s’est néanmoins taillé une place bien en vue dans le domaine de la gouvernance mondiale. Récemment, en particulier dans la foulée de la crise financière, l’Afrique du Sud a donné une nouvelle impulsion à son intention d’approfondir ses relations avec les autres principaux acteurs émergents du Sud. L’invitation lancée à l’Afrique du Sud par la Chine, en décembre 2010, de se joindre aux pays BRIC n’était pas un accident, mais plutôt le fruit de la poursuite résolue de cet objectif par le gouvernement Zuma.

2Consciente de la nécessité de se faire reconnaître comme pays du Sud et de l’Afrique lorsqu’elle est rentrée dans le giron international, l’Afrique du Sud est de plus en plus convaincue que sa prospérité économique réside dans l’établissement de liens plus étroits avec le Sud émergent, dont les pays BRICS semblent maintenant être le groupe prédominant et un contrepoids potentiel aux pays du G-7, bien qu’il leur reste encore à établir un programme d’action efficace et cohérent.

  • 2  La presse sud-africaine a fait grand cas du fait que l’Afrique du Sud n’avait pas voté comme les a (...)

3Il importe de tenir compte de cette dimension qui est devenue d’autant plus apparente si l’on veut comprendre la trajectoire de l’engagement international à moyen terme de l’Afrique du Sud. Celle-ci peut encore jouer (et le fera probablement) un rôle de concertation dans certains engagements mondiaux, dont celui contre le changement climatique pourrait constituer un exemple. Cependant, elle fera vraisemblablement toujours plus valoir l’indépendance de sa politique étrangère dans des forums multilatéraux comme le Conseil de sécurité de l’ONU, qui, croit-elle fermement, est utilisé par les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni pour servir des intérêts politiques particuliers – le cas récent le plus notable étant la décision du Conseil de sécurité de créer une zone d’interdiction de vol au-dessus de la Libye, ce en faveur de quoi l’Afrique du Sud a voté, mais ce qui a ensuite été très rapidement dominé par le récit « occidental » du « changement de régime », objectif qui contrevenait clairement, selon l’Afrique du Sud, à la Résolution 19732.

  • 3  Voir, par exemple, les résolutions de la Conférence nationale de l’ANC à Polokwane en décembre 200 (...)

4Au sein du parti dirigeant, le Congrès national africain (African National Congress, ANC), le discours de l’anti-impérialisme et de l’anticolonialisme demeure extrêmement vigoureux et forme un fil conducteur dans la formulation des relations internationales3. La montée de la Chine, suivie par l’Inde ainsi que d’autres, fait ressortir pour l’ANC la possibilité de mettre fin au régime de réglementation mondiale dominé par l’Occident, qui à ses yeux épouse toujours une vision néo-impérialiste.

  • 4  Une version plus longue de cet article sera publiée dans Chaturvedi, Fues et Sidiropoulos (à paraî (...)

5Le présent article4 traite de l’évolution des activités et des politiques de l’Afrique du Sud en matière de coopération au développement. Selon la terminologie adoptée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), l’Afrique du Sud est un « donateur émergent », mais l’Afrique du Sud et d’autres Etats de l’hémisphère Sud ainsi désignés préfèrent se considérer comme des « partenaires », qui aident les autres pays en développement dans la mesure de leurs possibilités et partagent leur expérience du développement. J’aborde d’abord le rôle que joue la gouvernance mondiale dans l’engagement international de l’Afrique du Sud (2) pour ensuite étudier la coopération au développement depuis 1994 en regard de ce contexte (3). La même partie traite également des initiatives de coopération triangulaire de l’Afrique du Sud et de son projet de création d’une agence de partenariat pour le développement. Enfin, j’aborde brièvement les tendances nouvelles dans le domaine de la coopération Sud-Sud (CSS) et la question de la nécessité d’un nouveau discours sur l’aide et la coopération au développement à même de transcender les perspectives du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE pour prendre en compte les changements dus à l’émergence, au cours des deux dernières décennies, de nouveaux donateurs qui ont maintenant atteint une masse critique (4).

2. La gouvernance mondiale dans la politique étrangère de l’Afrique du Sud

  • 5  Lors du Sommet mondial pour le développement durable de 2002, Thabo Mbeki, alors président, a parl (...)

6Dans sa contribution au débat sur le renforcement d’un système multilatéral fondé sur des règles, l’Afrique du Sud démocratique a un double point de départ. Il y a premièrement l’à-propos avec lequel le récit sur l’apartheid caractérise l’ordre mondial actuel, dans lequel quelques Etats riches déterminent les règles du jeu mondial et la vaste majorité des Etats pauvres n’ont guère d’autre choix que d’obtempérer5. Ainsi, de même que l’apartheid en Afrique du Sud a été vaincu (selon le récit sud-africain), de même cet ordre mondial injuste doit être renversé. Deuxièmement, ayant rompu avec son passé d’apartheid, l’Afrique du Sud est un citoyen mondial responsable, qui « adopte une bonne conduite au pays et à l’étranger » (Landsberg, 2010, notre trad.). Cette responsabilité signifie qu’elle s’implique dans l’évolution et le réexamen des règles mondiales, par exemple celles qui régissent la non-prolifération des armes nucléaires et l’interdiction des mines terrestres. Elle s’engage ainsi dans une politique étrangère tournée vers l’Afrique, avec pour objectif d’apporter la paix et la sécurité au continent et de bâtir des institutions plus compétentes pour relever les défis auxquels l’Afrique fait face.

7Bien qu’un but tel que le renversement de l’apartheid mondial puisse laisser supposer une ferveur révolutionnaire, l’approche post-1994 de l’Afrique du Sud à l’égard du multilatéralisme s’est principalement axée sur la recherche de réformes, la création de ponts et la concertation entre les différentes parties. L’Afrique du Sud post-apartheid a entre ses mains un outil de pouvoir doux (soft power) extrêmement précieux: la réputation d’occuper une position moralement élevée, qu’elle doit à la façon pacifique dont sa propre transformation a été négociée, à sa décision d’abandonner ses stocks d’armes nucléaires et à l’importance accordée très tôt à une politique étrangère fondée sur des valeurs et inspirée des principes pour lesquels le mouvement de libération nationale s’était battu. Cela lui a donné une tribune d’où elle peut s’attaquer à plus grand qu’elle et être entendue – et devenir un « entrepreneur en matière de normes internationales » (Geldenhuys, 2006, notre trad.) – même si elle a découvert la difficulté que pose l’adoption d’une politique étrangère systématiquement éthique à tous égards.

8Toutefois, son programme relatif à la gouvernance mondiale comporte aussi des tensions inhérentes qui, même si elles ne disparaîtront pas, doivent être gérées avec soin. La principale tension réside dans le fait d’être un Etat africain et un « représentant » légitime de l’Afrique dans les forums mondiaux tout en ayant ses propres intérêts mondiaux et économiques qui, souvent, s’alignent plus étroitement sur ceux des puissances émergentes du Sud comme l’Inde et le Brésil : il s’agit de poursuivre les deux objectifs sans miner l’un ou l’autre. Les deux sont nécessaires aux relations internationales de l’Afrique du Sud. L’aspiration de l’Afrique du Sud à prendre part à diverses tribunes mondiales, dont le Conseil de sécurité de l’ONU, l’oblige à cultiver assidûment ses voisins africains, tout en resserrant ses alliances avec les marchés émergents des autres régions du monde.

9A vrai dire, l’Afrique du Sud insiste sur le fait qu’elle n’a aucun mandat officiel pour représenter l’Afrique dans l’un ou l’autre des forums auxquels elle participe ; toutefois, elle s’efforce de faire état des grandes préoccupations africaines dans ces forums – l’exemple le plus récent et le plus notable étant peut-être sa présidence du Comité des dix ministres africains des Finances et gouverneurs des banques centrales, qui alimente les délibérations du G-20, dont elle est le seul membre africain. Cela n’élimine pas les rivalités inévitables (directes ou indirectes) avec d’autres aspirants leaders de l’Afrique ni les tensions entre ses propres intérêts et les positions adoptées par le continent. Par exemple, le forum IBAS (Inde-Brésil-Afrique du Sud), institué en 2003, est considéré comme une alliance-clé de trois démocraties en développement qui ont une perspective similaire sur le système mondial actuel ; ces trois pays aspirant à devenir membres du Conseil de sécurité de l’ONU, il y avait des synergies claires entre eux quant à la promotion de réformes ; or, même si l’Afrique du Sud éprouvait de la sympathie pour le G-4 (Brésil, Inde, Allemagne et Japon) sur la question de l’appartenance permanente au Conseil de sécurité lorsque celle-ci a été débattue en 2005, elle a choisi en fin de compte d’appuyer la position de l’Union africaine plutôt que de rompre les rangs avec l’Afrique.

10Sa position de premier plan à l’échelle mondiale est renforcée dans beaucoup de pays africains par son poids économique, l’Afrique du Sud étant l’un des plus importants investisseurs sur le continent. Cela s’accompagne de la crainte d’être considérée comme un Big Brother, ce qui rappellerait par trop la façon dont l’Afrique du Sud de l’apartheid se conduisait à l’égard du reste de l’Afrique.

11Ces tensions et contraintes créent un engagement qui, à la fois, a contribué à faire inscrire les questions africaines à l’ordre du jour mondial et a éloigné l’Afrique du Sud de ses plus proches voisins.

3. La coopération au développement comme outil de politique étrangère

12Au cours de la première décennie du XXIe siècle, l’Afrique du Sud a été la principale puissance régionale économique (et parfois politique) de l’Afrique, et elle continuera vraisemblablement de l’être pendant plusieurs années. Ses entreprises ont élargi leur empreinte dans toute l’Afrique et le gouvernement a investi dans des institutions continentales comme l’Union africaine (dont il finance environ 15 % du budget annuel), tout en travaillant au début des années 2000 avec d’autres Etats-clés à forger une vision continentale pour l’Afrique.

13En partie en reconnaissance du soutien de l’Afrique à la lutte anti-apartheid, en partie pour la raison pragmatique que l’Afrique du Sud ne saurait exister comme un îlot de prospérité sur un continent en proie à l’insécurité et la pauvreté, le continent est au cœur de la politique étrangère de l’Afrique du Sud depuis 1994. Le concept d’une « renaissance africaine », dont l’ancien président Thabo Mbeki est devenu l’architecte et qui a conduit à la formation du Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), en est venu à représenter l’essence de ce mode de pensée. La renaissance africaine n’était rien de moins qu’une vision axée sur la revitalisation holistique de l’Afrique dans toutes les dimensions des affaires humaines – économie, culture, politique et société.

14Dans ce contexte, l’Afrique du Sud, dès le début de sa démocratie constitutionnelle, a commencé à offrir divers types de soutien aux pays africains. Ce soutien a souvent eu pour origine les interactions entre le président de l’Afrique du Sud ou ses ministres et leurs homologues des autres pays africains, en particulier ceux qui sortaient d’un conflit ou de l’instabilité politique. Les projets étaient ensuite exécutés par les ministères compétents et financés à même les budgets existants. Il n’y avait aucun organisme dominant assurant la coordination ou la surveillance des diverses interventions.

15Par conséquent, il est extrêmement difficile de déterminer la totalité des sommes que l’Afrique du Sud met à la disposition des pays africains pour diverses initiatives, car le soutien est fragmenté et n’est pas séparé des postes budgétaires ordinaires dans les crédits de chaque ministère. La seule exception est l’African Renaissance and International Cooperation Fund (ARF – Fonds pour la renaissance africaine et la coopération internationale) du Department of International Relations and Cooperation (DIRCO – Ministère des relations internationales et de la coopération).

16Ce soutien n’est pas considéré comme de l’aide au sens traditionnel, mais plutôt comme relevant de la CSS qui, selon certains, diffère du modèle traditionnel de coopération au développement. En outre, l’Afrique du Sud a embrassé la vision de « solutions africaines aux problèmes africains », et son soutien à la tenue d’élections ou à la reconstruction postconflit est vu comme l’incarnation de ce principe. Le pays est un grand promoteur de ce type de coopération et a fait de son programme d’action africain et de la CSS des priorités de sa politique étrangère.

17Pour les besoins du présent article, la « coopération au développement » de l’Afrique du Sud est entendue comme incluant le soutien à l’intégration et aux projets régionaux liés au NEPAD, les initiatives de l’Afrique du Sud pour le règlement des conflits, y compris le maintien de la paix et le soutien de l’architecture institutionnelle du continent, et, enfin, l’aide technique au renforcement des capacités des Etats.

18Le désir de l’Afrique du Sud de jouer un rôle central et primordial en Afrique et dans le monde doit donner une place essentielle à une politique de coopération au développement cohérente et rationalisée. Cette reconnaissance de la fonction stratégique que la coopération au développement peut remplir a récemment incité le gouvernement de l’ANC à mettre sur pied une agence de partenariat pour le développement. Celle-ci devra toutefois manœuvrer habilement autour des perceptions stéréotypées que se fait l’Afrique de l’Afrique du Sud comme une puissance hégémonique sur le continent.

3.1. L’African Renaissance Fund

  • 1

19Fondé en 2001, l’African Renaissance Fund (ARF), quoique utilisé à ses débuts de façon ponctuelle6, est devenu l’un des outils pour promouvoir ce que le DIRCO nomme le « programme d’action africain » (Africa agenda) du gouvernement.

20L’ARF, qui a été institué par une loi du Parlement en 2000, est la composante la plus visiblement structurée de la coopération au développement de l’Afrique du Sud, bien que ce ne soit pas la seule. Il a pour but d’améliorer la coopération entre l’Afrique du Sud et d’autres pays, particulièrement en Afrique, grâce à la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance, du développement et de l’intégration socioéconomiques, de l’aide humanitaire et du développement des ressources humaines, ainsi qu’à la prévention et au règlement des conflits. Il a reçu un financement de démarrage d’environ 30 millions USD en 2001. Il fait partie intégrante du DIRCO, où il relève de la direction générale chargée du NEPAD, structure hiérarchique qui reflète l’alignement du fonds sur la mise en œuvre des projets du NEPAD. L’ARF accorde tant des prêts à des conditions de faveur que des dons, même si ces derniers représentent la majeure partie de ses activités.

21Le fonds est géré par un comité consultatif qui fait également des recommandations au ministre des Relations internationales et de la Coopération et au ministre des Finances sur le déboursement de fonds sous forme de prêts ou d’autres modes d’aide financière. Le comité consultatif est composé des membres suivants : le directeur général des Relations internationales et de la Coopération ou son délégué, trois représentants du DIRCO nommés par la ministre et, enfin, des représentants du National Treasury (Trésor national) nommés par le ministre des Finances.

  • 7  Le National Treasury n’a pas effectué d’étude additionnelle sur l’aide au développement, le débat (...)

22Voici quelques exemples du genre de soutien que l’ARF fournit aux pays africains : des projets de coopération et une aide directe à des initiatives sectorielles particulières comme le financement de projets d’infrastructure au Lesotho, la formation de personnel militaire comorien pour assurer la sécurité durant les élections présidentielles, un système d’approvisionnement en eau dans la province du Katanga en République démocratique du Congo (RDC), et une coopération trilatérale avec le Vietnam pour la production efficace de riz en Guinée (National Treasury, 2009, 2010). Bien que l’ARF œuvre essentiellement en Afrique, le gouvernement a annoncé en décembre 2010 qu’il radiait la dette de Cuba s’élevant à 143 millions USD (environ 1 milliard ZAR) pour des moteurs diesel que ce pays avait achetés à l’Afrique du Sud au cours des années 1990 (Sapa, 2010). Se situant entre 330 et 630 millions ZAR (47 et 90 millions USD), les dépenses annuelles totales de l’ARF sont relativement faibles. Une enquête menée par le National Treasury en 2006 a permis d’établir que l’apport de l’ARF en proportion de l’aide globale de l’Afrique du Sud n’avait été que de 3,8 % en 2002 et de 3,3 % en 20047.

Tableau 1 – Le financement approuvé de l’ARF, 2007-2012

Tableau 1 – Le financement approuvé de l’ARF, 2007-2012

Source : National Treasury (2011b, 82).

a Les projets bilatéraux comprennent le soutien dans des domaines comme l’agriculture et les services de santé.

23L’ARF devrait être remplacé par la South African Development Partnership Agency (SADPA – Agence sud-africaine de partenariat pour le développement).

3.2. Les autres organismes

24Comme je l’ai déjà mentionné, il est très difficile de présenter un tableau d’ensemble du financement sud-africain de la coopération au développement parce que les activités des autres ministères et organismes en Afrique ne sont pas comptabilisées individuellement et ne sont pas consignées comme étant de la coopération au développement. Selon l’enquête de 2006 du National Treasury, la majeure partie des activités de coopération au développement du gouvernement depuis 2000 est menée par divers ministères, organismes parapublics, organismes gouvernementaux et autres organes publics. Parmi les ministères concernés, on compte ceux de la défense, de l’éducation, de la fonction et de l’administration publiques, des sciences et de la technologie et de l’agriculture. L’Independent Electoral Commission (Commission électorale indépendante) a aidé à la tenue d’élections ou a fourni un soutien dans le cadre d’élections dans divers pays d’Afrique ; pour sa part, la Public Administration Leadership and Management Academy (PALAMA – Académie de leadership et de gestion en administration publique) forme des fonctionnaires du Burundi, du Rwanda et du Soudan du Sud.

  • 8  Exposé du président-directeur général de la DBSA, M. Paul Baloyi, au South African Institute of In (...)

25De plus, deux des principales institutions sud-africaines de financement du développement, la Development Bank of Southern Africa (DBSA – Banque sud-africaine de développement) et l’Industrial Development Corporation (Société de développement industriel), comptent chacune une unité chargée du soutien au NEPAD. Ces institutions sont en mesure de jouer un rôle important en Afrique, particulièrement dans le domaine du développement des infrastructures. Récemment, le gouvernement a désigné la DBSA pour représenter l’Afrique du Sud et la région dans le domaine du renforcement des capacités et du financement au sein du groupe des pays BRICS, dans le contexte du rôle de porte d’entrée pour l’Afrique que joue l’Afrique du Sud en matière de communications, de technologies de l’information et de services financiers, éléments-clés pour faire progresser l’intégration et le développement à l’échelle régionale8. La SADPA envisage un rôle pour les deux institutions.

26Outre ces activités, l’appartenance de l’Afrique du Sud à la Southern African Customs Union (SACU – Union douanière d’Afrique australe), dont font également partie le Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland, est en fait un moyen de fournir un soutien budgétaire à ces pays par l’intermédiaire du pool de recettes communes. Le Lesotho et le Swaziland, en particulier, dépendent considérablement de ces transferts pour leur gestion financière. Le Budget Review 2011 du gouvernement de l’Afrique du Sud a rapporté que les recettes provenant de la SACU représentaient entre 20 % et 70 % des recettes gouvernementales totales des partenaires de l’Afrique du Sud au sein de cette union douanière (National Treasury, 2011a).

3.3. La coopération triangulaire

27La coopération triangulaire est un nouveau mode de coopération entre les partenaires du Nord et du Sud qui a reçu beaucoup d’attention dans d’autres pays en développement. Elle n’est pas sans avoir ses détracteurs dans le Sud, certains soutenant que sa raison d’être est issue de la crainte des pays du Nord de perdre de l’influence dans les pays en développement au profit des « nouveaux donateurs ». Il importe de souligner que trois éléments-clés sont requis pour que la coopération triangulaire fonctionne :

  • la confiance entre les partenaires et les destinataires du Nord et du Sud ;

  • les avantages comparatifs précis que chaque partie peut apporter à la coopération ;

  • la mesure dans laquelle il y a une communauté d’intérêts entre les trois parties.

28L’approche de l’Afrique du Sud à l’égard de la coopération triangulaire a été beaucoup plus pragmatique, motivée en partie par la conscience du fait que ce mécanisme pouvait fournir des ressources indispensables à la réalisation de projets que le pays avait choisis, mais pour l’exécution desquels il ne disposait que de moyens limités. La coopération triangulaire est incorporée dans le projet de loi relatif à la création de la SADPA, projet qui à cet égard voit aussi dans cette agence un pont entre le Nord et le Sud (DIRCO, 2011).

29L’Afrique du Sud prend part à des activités de coopération triangulaire avec des donateurs traditionnels. Les rôles et les responsabilités de l’Afrique du Sud et du deuxième donateur varient d’un cas à l’autre. Depuis les premiers projets de ce genre en 2000, la coopération triangulaire a pris de l’expansion. L’Afrique du Sud a maintenant des partenariats avec les Pays-Bas, la Suisse, la Suède, la Norvège, la Belgique, l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni. Ces partenariats visent presque tous des activités menées en Afrique.

30Depuis 2008, l’Afrique du Sud et les pays nordiques disposent d’une déclaration d’intention sur les possibilités de coopération triangulaire. L’Afrique du Sud a déjà presque terminé un projet de formation de la police au Rwanda en partenariat avec la Suède. Un autre domaine de coopération possible avec la Suède est celui de l’administration de l’impôt au Soudan du Sud, projet auquel participeraient les autorités fiscales sud-africaine et suédoise. Depuis 2007, la Norvège et l’Afrique du Sud fournissent un soutien au Burundi en matière de règlement des conflits, de réconciliation et de prévention par l’intermédiaire de l’African Centre for the Constructive Resolution of Disputes (ACCORD – Centre africain pour le règlement constructif des conflits), organisation non gouvernementale sud-africaine.

31Le National Treasury de l’Afrique du Sud et la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ – Société allemande de coopération internationale) prennent part conjointement à un fonds de coopération trilatérale (TRICO) qui vise à soutenir la mise en place et la réalisation de programmes de développement de pays africains ainsi que des initiatives régionales. Grâce à des fonds de l’Agence canadienne de développement international, l’académie sud-africaine PALAMA mène un programme quinquennal (2008-2013) de renforcement des capacités du secteur public dans les pays sortant d’un conflit. Parmi ses partenaires, on compte le Rwanda Institute for Administration and Management (RIAM – Institut rwandais d’administration et de gestion), l’Ecole nationale d’administration du Burundi et la Capacity Building Unit (Unité du renforcement des capacités) du Soudan du Sud.

  • 9  En septembre 2010, les trois gouvernements ont reçu le Prix des Objectifs du Millénaire pour le dé (...)
  • 10  Les administrateurs sont les représentants accrédités des trois pays auprès des Nations unies.
  • 1

32Outre ces initiatives de coopération triangulaire Nord-Sud, l’Afrique du Sud fait partie de l’India, Brazil and South Africa Facility for Poverty and Hunger Alleviation, aussi appelé IBSA Trust Fund (Dispositif Inde-Brésil-Afrique du Sud pour l’atténuation de la pauvreté et la lutte contre la faim, ou Fonds fiduciaire IBAS), qui a été créé à l’issue du Forum de dialogue IBAS tenu à New Delhi en mars 2004. Ce fonds a pour objet de recenser les petits projets liés à la lutte contre la pauvreté et la faim qui peuvent être mis en œuvre rapidement9. Il est administré par le Groupe spécial pour la CSS du Programme des Nations unies pour le développement et les décisions de financement sont prises par un conseil d’administration selon une série de lignes directrices relatives aux projets10. Chaque membre du groupe IBAS affecte 1 million USD par année au fonds ; quant aux subventions individuelles, elles ne peuvent pas dépasser 50 000 USD11. Le fonds IBAS pourrait devenir un tremplin pour des activités accrues de coopération au développement fondées sur un modèle exclusivement Sud-Sud. Une autre initiative triangulaire Sud-Sud, financée par l’ARF, réunit l’Afrique du Sud, Cuba et la Sierra Leone et consiste à envoyer des médecins cubains en Sierra Leone.

33Le projet de loi relatif à la SADPA, comme l’a expliqué le DIRCO lors d’une présentation au comité spécial sur le commerce et les relations internationales du National Council of Provinces (NCOP – Conseil national des provinces), en août 2011, fait explicitement mention de la coopération triangulaire ; le futur Fonds de la SADPA pourra recevoir des sommes de tierces parties à cette fin.

34L’élaboration d’un modus operandi standard et d’un ensemble de principes reflétant les perspectives de l’Afrique du Sud en matière de coopération au développement, dans un contexte mondial postérieur au rôle exclusif joué par le CAD, pourrait apporter une importante contribution à l’évolution des modalités de la coopération triangulaire.

35A mesure qu’elle accroîtra sa coopération globale au développement, l’Afrique du Sud devra déterminer comment éviter les critiques parfois inévitables des autres pays africains à l’égard de ses interventions en tant que pays « donateur ». Qu’elle rejette ou non cette dernière appellation, sa domination économique et sa présence dans certains forums mondiaux de haut niveau (souvent en qualité de seul pays représentant l’Afrique) pourraient susciter un ressentiment latent, particulièrement si elle ne cultive pas assidûment des relations bilatérales clés sur le continent et si elle ne gère pas les programmes de la SADPA d’une façon participative de sorte que les destinataires en assument la propriété.

36En outre, tout en reconnaissant que la coopération au développement comportera des éléments motivés par les intérêts du pays, il sera important que la SADPA se fasse le champion des éléments de l’aide axés sur le développement, tandis que le DIRCO se concentrera sur les aspects politiques de la coopération au développement (PMG, 2011). Ce n’est qu’ainsi qu’il sera possible d’assurer un équilibre sain entre ces éléments. Enfin, l’Afrique du Sud devrait être modeste dans ce qu’elle entreprend et indiquer clairement où se situent son créneau particulier et son avantage concurrentiel.

3.4. La SADPA est-elle un outil de politique étrangère ?

37En avril 2010, la ministre des Relations internationales et de la Coopération a annoncé que l’Afrique du Sud allait créer la SADPA comme véhicule de ses activités de coopération internationale (Nkoana-Mashabane, 2010). Cette volonté découlait de la prise de conscience de la nécessité opérationnelle de rationaliser les activités du gouvernement dans ce domaine ainsi que de la nécessité pour l’Afrique du Sud d’être plus stratégique dans ses partenariats et dans les instruments qu’elle utilise. Dans l’un de ces paradoxes qui affligent sa diplomatie, l’Afrique du Sud doit approfondir ses relations stratégiques avec les pays BRIC parce qu’elle y voit de nombreux avantages économiques et diplomatiques, mais ces pays sont également ses concurrents pour les contrats, les investissements et l’influence politique « dans sa propre arrière-cour ». Après tout, on peut faire valoir que l’Afrique est l’« hémisphère » de l’Afrique du Sud. Du fait que le continent est maintenant vu comme la nouvelle frontière économique et qu’il est courtisé à la fois par ses nouveaux et ses anciens amis, l’Afrique du Sud doit y accroître son engagement, sa présence et son influence.

38Une diplomatie améliorée et modernisée de la coopération au développement, déployée avec soin, peut être un outil utile. La mise en œuvre d’une politique de coopération ou de partenariat en matière de développement est un acte ouvertement politique tout autant qu’elle peut être suscitée en partie, également, par l’altruisme qui consiste à aider ses pays frères africains et les pays en développement à progresser économiquement.

39Bien que l’Afrique du Sud se donne souvent beaucoup de mal pour soutenir que ses activités de coopération ne sont pas motivées par ses propres intérêts particuliers, un certain nombre de hauts responsables considèrent que ses multiples efforts pour régler des conflits, de la République démocratique du Congo jusqu’au Burundi, ne sont pas appréciés à leur juste valeur par les autres Africains et n’ont apporté aucune récompense directe à l’Afrique du Sud ; ils ont plutôt procuré des avantages à d’autres pays qui ont obtenu des contrats ou un accès aux ressources après la fin des hostilités. D’un autre côté, certains Africains pensent que l’engagement de l’Afrique du Sud est dû à des intérêts économiques égoïstes (Grobbelaar, 2008). Ainsi, bien que les activités de coopération au développement que mène actuellement l’Afrique du Sud trouvent leur origine dans des motivations normatives de promotion de la paix et de la sécurité sur le continent africain, le débat dans les cercles gouvernementaux s’est progressivement déplacé vers la détermination du bon dosage d’intérêts particuliers et d’impératifs normatifs.

40Lors de la présentation de la SADPA par le DIRCO au comité spécial sur le commerce et les relations internationales du NCOP –  qui a constitué l’un des premiers débats publics sur le projet de loi –, les éléments suivants ont été mis en évidence (PMG, 2011) :

41la coopération au développement par l’intermédiaire de la SADPA est un outil qui ferait progresser l’atteinte des objectifs de politique étrangère de l’Afrique du Sud concernant la lutte contre la pauvreté, le sous-développement ainsi que la marginalisation de l’Afrique et de l’ensemble du Sud. Plus précisément, l’agence centrerait son action sur l’Afrique, l’intégration régionale, la CSS et l’accomplissement des Objectifs du Millénaire pour le développement ;

  • le DIRCO a fait remarquer dans sa présentation que les organismes d’aide internationale qui ont été utilisés efficacement soutenaient les objectifs de politique étrangère du pays et contribuaient à la réalisation d’objectifs nationaux ;

  • les secteurs visés comprendraient l’aide humanitaire et la gestion des opérations en cas de catastrophe, les missions de paix, la diplomatie préventive, la consolidation de la paix, le soutien lors des élections, les engagements multilatéraux pris par l’intermédiaire des institutions financières internationales et l’infrastructure ;

  • la SADPA pourrait offrir des débouchés aux entreprises sud-africaines dans le cadre d’activités de développement des infrastructures : « Le fonds [de la SDAPA] n’a pas été conçu comme un instrument égalitaire qui fournira de l’aide au développement à la chaîne sans nécessairement créer de débouchés pour les investissements sud-africains » (notre trad.) ;

  • la SADPA serait responsable de la coordination, à l’échelle de l’ensemble du gouvernement, de la coopération internationale au développement de l’Afrique du Sud (incluant les partenariats bilatéraux, trilatéraux et multilatéraux avec des pays, des institutions de développement, la société civile et le secteur privé). Elle coordonnerait la formulation des politiques de coopération au développement et en assurerait la cohérence dans l’ensemble du gouvernement ;

  • le Fonds de la SADPA qui serait créé pourrait recevoir directement des sommes de donateurs étrangers pour des projets conjoints de nature triangulaire ;

  • la SADPA serait une entité au sein du DIRCO et son dirigeant relèverait du ministre.

42Il est clair que la mise sur pied de la SADPA vise à combler les lacunes des initiatives de coopération au développement menées jusqu’à présent par l’Afrique du Sud. Depuis 2009, de nombreuses visites d’étude ont été effectuées dans des pays du Nord aussi bien que du Sud afin d’examiner divers modèles en prévision de la création d’une agence de coopération au développement. Le projet de loi relatif à la SADPA mentionne la nécessité de la surveillance et de l’évaluation, de l’application d’une approche de gestion axée sur les résultats et d’une méthodologie rigoureuse pour les projets (DIRCO, 2011).

4. La coopération Sud-Sud : idéologies et réalités

43La crise financière mondiale a eu des répercussions considérables sur la façon dont les pays en développement considèrent le modèle économique occidental. Elle a aussi forcé les pays développés à réexaminer l’importance et les buts de leur aide dans un contexte d’économies en récession et de pressions en faveur d’une réduction généralisée des coûts. Pendant un certain nombre d’années à venir, le CAD de l’OCDE continuera d’être le principal fournisseur de l’aide au développement. Pourtant, le discours sur le développement n’est plus perçu comme relevant de la compétence exclusive de l’Occident. Il est aussi largement reconnu, à présent, que l’aide n’est que l’un des aspects du développement qui doivent être pris en considération. Parmi les façons dont de nombreux « nouveaux donateurs » entrent en interaction avec les pays en développement, dans le contexte de ce qui est, soulignent-ils, une CSS, on compte le commerce et les investissements ainsi que les échanges ou les transferts de technologies – l’accent étant mis sur les avantages mutuels qui en découlent, à tout le moins au niveau rhétorique. Dans bien des pays émergents, le terme « aide » est associé au G-7 et à l’OCDE. C’est certainement aussi l’avis des responsables sud-africains, qui croient qu’il est maintenant nécessaire de repenser le discours mondial sur le lien entre l’aide et le développement et sur les instruments dont les pays pauvres ont besoin pour assurer leur développement.

44Il y a des arguments convaincants en faveur du passage des politiques de développement axées sur l’équité à des politiques axées sur la croissance (Hallet, 2011), débat qu’a accéléré la crise financière de 2008-2009. Puisque ces « donateurs » ou partenaires émergents sont eux-mêmes aux prises avec les défis que pose la réalisation du développement dans leur propre pays, leur engagement pourrait comporter une dimension différente de celui des partenaires traditionnels (et plus pertinente)

45Un fait nouveau digne de mention est l’initiative de la Corée du Sud dans le groupe G-20 des principales économies, en novembre 2010, de constituer un groupe de travail sur le développement, dont l’Afrique du Sud assume la coprésidence. Le Consensus de Séoul en matière de développement pour une croissance partagée, adopté au sommet du G-20, souligne la nécessité d’une « croissance forte, durable, inclusive et résiliente » parce que « des niveaux invariablement élevés de croissance inclusive dans les pays en développement, et notamment dans les pays à faible revenu, sont essentiels, sinon suffisants, pour éradiquer l’extrême pauvreté » (G-20, 2010).

46Du point de vue du Sud, la CSS est une coopération entre égaux motivée par des avantages mutuels et, pour cette raison, elle se situe hors du moule donateur-destinataire. Manifestement, bien qu’il s’agisse là de la raison d’être et, peut-être, de l’aspiration, la réalité peut être très différente. La CSS peut être exempte d’une partie du bagage historique du Nord, mais elle est également mue par des intérêts et des buts politiques particuliers – tout comme le sont, à vrai dire, les actions des partenaires traditionnels de l’aide au développement. Le débat au sein de l’establishment sud-africain de la politique étrangère durant la période précédant la diffusion du livre blanc sur la politique étrangère en août 201112, à propos de l’équilibre entre les intérêts du pays et les objectifs plus vastes du développement, l’illustre et affaiblit la rhétorique, là et ailleurs dans le monde en développement, de la solidarité Sud-Sud13.

47Comme d’autres pays du Sud, et cherchant à mettre fin à l’inégalité mondiale des pouvoirs telle qu’elle est reflétée par les règles multilatérales qui s’appliquent dans divers cadres internationaux, l’Afrique du Sud se refuse aussi à accepter en l’état les principes sur l’efficacité de l’aide établis par le CAD de l’OCDE pour sa propre coopération au développement. La campagne de l’OCDE en vue de persuader les « nouveaux donateurs » de se conformer aux principes de la Déclaration de Paris est considérée par bien des pays du Sud comme un moyen de les enfermer dans un cadre qui n’a pas été déterminé par eux et qui peut à son tour miner leurs relations avec d’autres pays en développement. Tout en préconisant un système international fondé sur des règles qui soient justes et équitables, l’Afrique du Sud fait de plus en plus valoir que ces règles doivent être établies avec la participation du monde en développement.

48La Déclaration de Paris n’a pas été élaborée par les Etats du Sud ; elle se limite uniquement à l’aide et elle opère en réalité une distinction entre « donneurs » et « bénéficiaires », une nomenclature qu’évitent l’Afrique du Sud et les autres pays du Sud parce qu’elle reflète un « partenariat » intrinsèquement inégal. Toutefois, l’Afrique du Sud est consciente de la valeur de certains éléments de la Déclaration de Paris. Dans la présentation au NCOP en août 2011, le DIRCO a indiqué qu’il ferait appel tant à des principes de la Déclaration de Paris qu’à des principes de la CSS dans le cadre de la SADPA (PMG, 2011).

5. Conclusion

49L’Afrique du Sud se trouve devant deux grandes possibilités à exploiter sur l’échiquier de la coopération au développement. La première est l’élaboration de ses politiques de coopération au développement d’une façon qui fait valoir à la fois ses impératifs socioéconomiques intérieurs, qui l’obligent à être un acteur géopolitique alerte, et son engagement à l’égard de la paix, de la sécurité et du développement économique dans la région. La seconde possibilité réside dans la fluidité qui caractérise l’arène mondiale de la coopération au développement. Cette fluidité et la relative « petitesse » de l’Afrique du Sud signifient qu’elle peut chercher à être un innovateur en matière de politique globale dans ces sphères sans être considérée comme une menace par l’une ou l’autre des parties. Après tout, la CSS elle-même évolue ; les grandes économies émergentes sont maintenant des acteurs économiques mondiaux beaucoup plus importants et ont des intérêts stratégiques qui peuvent l’emporter sur les idées d’avantage mutuel de la CSS qui distinguent ostensiblement celle-ci de l’aide traditionnelle.

50L’Afrique du Sud pourrait faire preuve d’audace et lancer une nouvelle série de discussions sur le développement qui intégrerait les nouveaux acteurs du Sud et irait au-delà du paradigme de Paris. Cela nécessiterait

  • un nouveau forum et une table rase, de telle sorte que les nouveaux acteurs de la coopération au développement sentent qu’ils peuvent contribuer à l’établissement des règles ;

  • un nouvel ensemble de règles qui, néanmoins, ne fasse pas abstraction de la somme de connaissances accumulées par les donateurs traditionnels et les partenaires du Sud ;

  • un cadre légitime, débarrassé de l’idée qu’il serait inégal et comprendrait des pays de premier et de second rang. Ce pourrait être l’ONU, mais il faudrait alors corriger ses faiblesses inhérentes sur le plan de l’efficacité, de l’exécution et de la surveillance.

51Si l’intention est d’établir une nouvelle architecture du développement, certaines des questions qu’il faudra résoudre comprennent alors l’intégration d’autres aspects du développement, le mariage de la croissance et de l’inclusion, et la résolution de la question de la cohérence des politiques dans tous les secteurs, depuis le commerce et les investissements jusqu’aux projets de coopération au développement.

52Pour l’Afrique du Sud, un tel exercice compte parmi les raisons de travailler à la mise en place d’un « système fondé sur des règles […] qui limitera les possibilités d’action unilatérale des grandes puissances » (Fransman, 2011). Néanmoins, cela constitue aussi pour l’Afrique du Sud une excellente occasion de se positionner à la fois comme un partenaire de développement efficace et un « entrepreneur en matière de normes » créatif et géopolitiquement avisé.

5313  L’héritage d’apartheid de l’Afrique du Sud a engendré une aversion, depuis 1994, pour l’adoption d’une approche vigoureuse et uniquement intéressée à l’égard du reste de l’Afrique. Lors des consultations sur le livre blanc, on a débattu de la définition de l’intérêt national et des moyens de servir celui-ci sans s’aliéner d’importants partenaires, sur le continent et ailleurs dans le monde.

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Notes

1  L’acronyme BRIC désigne le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine. Il a été créé en 2003 par Jim O’Neill, de Goldman Sachs, qui prédisait que ces quatre pays deviendraient les principales économies du monde d’ici 2050 et auraient la possibilité de former un puissant bloc économique. Le BRIC est devenu « BRICS »depuis l’adhésion officielle de l’Afrique du Sud à ce groupe en avril 2011.

2  La presse sud-africaine a fait grand cas du fait que l’Afrique du Sud n’avait pas voté comme les autres pays BRIC sur la Résolution 1973 du Conseil de sécurité des Nations unies.

3  Voir, par exemple, les résolutions de la Conférence nationale de l’ANC à Polokwane en décembre 2007, http://www.anc.org.za/show.php?id=2536(consulté le 2 octobre 2011).

4  Une version plus longue de cet article sera publiée dans Chaturvedi, Fues et Sidiropoulos (à paraître).

5  Lors du Sommet mondial pour le développement durable de 2002, Thabo Mbeki, alors président, a parlé de la nécessité que les « peuples du monde […] remportent une victoire décisive contre l’apartheid mondial » (Mbeki, 2002, notre trad.).

7  Le National Treasury n’a pas effectué d’étude additionnelle sur l’aide au développement, le débat s’étant déplacé vers la mise sur pied de la South African Development Partnership Agency. On ne dispose donc pas de données plus récentes sur les sommes totales consacrées par l’Afrique du Sud à la coopération au développement.

8  Exposé du président-directeur général de la DBSA, M. Paul Baloyi, au South African Institute of International Affairs (SAIIA) à Johannesburg, le 9 juin 2011.

9  En septembre 2010, les trois gouvernements ont reçu le Prix des Objectifs du Millénaire pour le développement, de concert avec la Campagne du millénaire du Programme des Nations unies pour le développement et le Bureau des Nations unies pour les partenariats, pour « leur leadership et leur soutien du Dispositif IBAS pour l’atténuation de la pauvreté et la lutte contre la faim, modèle radicalement novateur de coopération technique Sud-Sud » (notre trad.).

10  Les administrateurs sont les représentants accrédités des trois pays auprès des Nations unies.

12  http://www.info.gov.za/view/DownloadFileAction?id=149749 (consulté le 24 janvier 2012).

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List of illustrations

Title Tableau 1 – Le financement approuvé de l’ARF, 2007-2012
Credits Source : National Treasury (2011b, 82).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/962/img-1.jpg
File image/jpeg, 548k
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Electronic reference

Elizabeth Sidiropoulos, « L’Afrique du Sud sur l’échiquier mondial : "donateur" émergent et acteur géopolitique », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 3 | 2012, Online since 03 April 2012, connection on 23 November 2017. URL : http://poldev.revues.org/962 ; DOI : 10.4000/poldev.962

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About the author

Elizabeth Sidiropoulos

Elizabeth Sidiropoulos est depuis 2005 directrice nationale du South African Institute of International Affairs (SAIIA), centre de recherche indépendant sur la politique étrangère ayant son siège à Johannesburg. Avant d’exercer ses fonctions actuelles, elle a été directrice des études au SAIIA de 1999 à avril 2005. Elle est également rédactrice en chef du South African Journal of International Affairs. Ses domaines de recherche portent sur la politique étrangère de l’Afrique du Sud, la gouvernance mondiale et le rôle des puissances émergentes en Afrique.

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