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3 | 2012
Aid, Emerging Economies and Global Policies
Dossier | L'aide bousculée. Pays émergents et politiques globales - Revue | Évolutions des politiques de développement

Au-delà de l’aide : la cohérence des politiques de développement de l’Europe

Maurizio Carbone
This article is a translation of:
Beyond Aid: Policy Coherence and Europe’s Development Policy

Abstract

Le présent article traite de l’évolution du concept de la cohérence des politiques pour le développement (CPD) depuis le début du XXIe siècle. Il conclut qu’en dépit d’engagements théoriques pris dans divers contextes, les résultats ont été modestes, car les gouvernements du Nord ont eu de la difficulté à transcender leurs intérêts politiques et économiques à court terme. L’article fait état non seulement d’explications liées à l’élargissement de la portée des programmes d’action en développement international et aux structures intérieures dans chaque pays, mais aussi de deux autres importants facteurs. Premièrement, la recherche d’une CPD peut être interprétée comme étant en réalité une tentative de transférer les responsabilités des organismes d’aide à des acteurs qui œuvrent dans d’autres domaines des politiques publiques touchant les pays en développement. Deuxièmement, les deux acteurs qui se sont faits les principaux promoteurs de la CPD – le Comité d’aide au développement (CAD) et la Commission européenne (CE) – ont d’autres intérêts en sus de l’efficacité du développement. La CE se soucie de projeter une vision européenne commune du développement international et d’accroître la visibilité de l’Union européenne (UE) dans les affaires internationales, tandis que le CAD tente de protéger son rôle et sa pertinence dans le domaine du développement international.

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Full text

1. Introduction

1Le début du XXIe siècle a vu l’avènement de profondes transformations dans le domaine du développement international, du fait que bon nombre des conditions-cadres des relations entre les pays développés et les pays en développement ont changé. D’une part, la plupart des donateurs traditionnels ont considérablement accru le volume de leur aide et ont fait d’importants efforts pour améliorer l’efficacité de cette aide, tandis que l’apparition d’un groupe de donateurs émergents a élargi l’éventail des possibilités offertes aux pays en développement. D’autre part, un certain nombre de défis mondiaux – comme la montée du terrorisme international, l’échec du Cycle de Doha pour le développement et la crise financière mondiale – ont mis en évidence que l’aide, à elle seule, est loin d’être suffisante pour permettre l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) d’ici 2015. Pendant de nombreuses années, il y a eu au sein des gouvernements une division claire du travail selon laquelle les ministères chargés du développement international défendaient les intérêts des pays pauvres tandis que d’autres ministères tentaient de promouvoir la croissance nationale. Cette pratique était un reflet des réalités politiques nationales : l’attribution d’un petit pourcentage des recettes fiscales aux pays en développement pouvait se justifier facilement du point de vue matériel aussi bien que moral, mais la suppression des obstacles au commerce extérieur ou l’élimination des subventions à l’agriculture se heurteraient à la résistance de groupes restreints, mais puissants.

2Récemment, toutefois, des pays développés ont réaffirmé leur engagement à promouvoir le concept de la cohérence des politiques pour le développement (CPD) en tant que solution possible de la pauvreté mondiale. Pourtant, un certain nombre de rapports ont montré que les gouvernements du Nord ont eu de la difficulté à agir à l’encontre de leurs intérêts politiques et économiques à court terme. Le présent article vise à expliquer les raisons sous-jacentes de ces résultats modestes. A cette fin, il analyse d’abord le concept de la CPD, puis examine son évolution dans les cercles politiques. Le cas de l’Union européenne (UE) et de ses Etats membres sert d’exemple, étant donné que l’Europe est généralement considérée comme la région où la CPD a fait l’objet de la plus grande attention.

2. Comprendre la cohérence des politiques

  • 1  La littérature existante traite de divers autres types de cohérence. Par exemple, la « cohérence d (...)

3La notion de cohérence des politiques prête souvent à confusion, même chez les spécialistes. En général, elle indique « une situation dans laquelle différentes politiques vont dans le même sens ou, à tout le moins, ne vont pas en sens contraire les unes par rapport aux autres » (Winters, 2004, 330, notre trad.). La cohérence des politiques peut être facilitée par une meilleure coordination, mais les deux concepts ne sont pas interchangeables. En fait, la cohérence peut être considérée comme étant à la fois un processus (comment on procède) et un résultat (ce que l’on obtient). De plus, la perspective a de l’importance : ce qui est cohérent du point de vue d’une politique peut ne pas l’être du point de vue d’une autre (Di Francesco, 2001). Dans le domaine du développement international, traditionnellement, le champ d’application de la cohérence des politiques se bornait principalement à l’aide au développement ; il s’agissait de la cohérence entre les moyens et les fins de l’aide étrangère, une « cohérence interne ». Depuis le début des années 1990, la cohérence des politiques en est venue à être interprétée comme l’interaction entre l’aide étrangère et les autres politiques, que l’on a appelée la « cohérence horizontale » et qui est plus largement connue sous le nom de « cohérence des politiques pour le développement ». C’est d’elle que traite cet article1. Même s’il existe un large consensus sur ce que l’on entend généralement par la CPD, une interprétation commune des incidences précises de l’initiative se fait toujours attendre. Par exemple, pour le Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), « la cohérence des politiques au service du développement suppose que soient pris en compte les besoins et les intérêts des pays en développement dans l’évolution de l’économie mondiale » (OCDE, 2003). Par contraste, dans le Consensus européen pour le développement de 2005, l’UE s’engageait à garantir qu’elle « tient compte des objectifs pour la coopération au développement dans toutes les politiques qu’elle met en œuvre et qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement, et que ces politiques soutiennent des objectifs en matière de développement » (CE, 2006, 2).

2.1. Les obstacles

4La promotion de la CPD est une tâche difficile pour diverses raisons. L’un des plus importants obstacles est lié à l’essence des politiques de développement. La « décennie des conférences » – sur l’environnement et le développement (Rio de Janeiro, 1992), sur le développement social (Copenhague, 1995) et sur l’égalité entre les sexes (Beijing, 1995), notamment – et l’adoption des OMD en septembre 2000 ont contribué à une meilleure compréhension des mesures indispensables à l’élimination de la pauvreté mondiale, mais ont en même temps étendu le champ d’application de la coopération au développement. L’aide étrangère ne consiste plus simplement à canaliser des ressources financières en vue du développement économique et social, mais elle vise aussi à remédier à des problèmes politiques, environnementaux et de sécurité. Elle n’est plus une activité de gouvernement à gouvernement et elle fait intervenir un plus grand nombre d’acteurs (p. ex. la société civile, les pouvoirs décentralisés et le secteur privé). Toutefois, même si certains aspects d’autres politiques ont été progressivement intégrés dans les objectifs fixés pour l’aide étrangère – par exemple par l’aide au commerce, l’aide verte ou le lien développement-sécurité –, l’inverse ne s’est pas produit au même rythme. En fait, des politiques qui, dans le passé, étaient essentiellement intérieures ont de plus en plus acquis une dimension internationale. Ce phénomène a été considérablement accéléré par la mondialisation. Cela a ensuite entraîné des répercussions négatives (et plus rarement positives) pour les pays en développement (Forster et Stokke, 1999 ; Picciotto, 2005 ; Ashoff, 2005).

5Un autre obstacle important à la CPD est lié aux structures stratégiques et politiques dans les pays donateurs. Les décisions qui touchent le monde en développement font intervenir divers sous-systèmes stratégiques, dont chacun a ses propres intérêts, valeurs et perceptions. Lorsqu’un conflit se produit entre ces sous-systèmes, les besoins des pays en développement succombent généralement aux intérêts nationaux. Les bureaucraties de l’aide et les organisations non gouvernementales (ONG), qui forment la communauté d’appui au développement, sont beaucoup trop faibles comparativement aux groupes nationaux à la recherche de rente que l’on trouve à l’œuvre, par exemple, dans les domaines des politiques agricole, commerciale et sécuritaire. Une forme quelconque de coordination est nécessaire pour gérer ces conflits. Dans la plupart des systèmes politiques, le leadership central aspire à la cohérence et tente d’assurer une médiation entre des intérêts divergents, mais à moins que des mécanismes hiérarchiques clairs et aisément applicables ne soient en place, un certain degré d’incohérence est inévitable (Forster et Stokke, 1999 ; Ashoff, 2005).

6Cette situation est susceptible de s’aggraver lorsque l’économie est en butte à des pressions, en particulier durant les crises économiques et financières. Non seulement les budgets de l’aide sont-ils souvent les premiers à être coupés, mais d’autres mesures destinées à promouvoir le développement international d’une façon plus générale (p. ex. des conditions commerciales favorables aux pays en développement, des politiques migratoires libérales) deviennent moins acceptables pour le grand public. Le cycle électoral n’incite pas les responsables politiques à prendre des décisions impopulaires. Ils ne prennent pas en compte, ou ne peuvent pas prendre en compte, les coûts à long terme de ne pas s’attaquer au protectionnisme agricole et commercial, au changement climatique et à l’instabilité politique dans les pays en développement. Enfin, même les meilleures intentions peuvent être compromises par un manque d’information adéquate. Une cohérence absolue des politiques, en somme, reposerait sur la possibilité de fondre les préférences de groupes hétérogènes en un tout et sans aucune ambiguïté (Forster et Stokke, 1999 ; Picciotto, 2005 ; Ashoff, 2005).

7Dans le cas de l’UE, il y a une complication additionnelle. Deux grandes méthodes de prise de décision coexistent au sein de l’Union : certaines politiques continuent de relever de la compétence des Etats membres, tandis que d’autres sont établies à l’échelle de l’UE. Dans ce que l’on appelle le régime supranational, la Commission européenne (CE) est chargée d’assurer que les préoccupations de développement sont intégrées dans l’ensemble des politiques, alors que la présidence, assumée par roulement, accomplit cette fonction par rapport aux politiques intergouvernementales. D’une façon plus générale, les Etats membres de l’UE ont des avis différents sur ce que pourrait supposer une politique de développement globale et cohérente. Non seulement leurs points de vue sur la sécurité, les migrations et les investissements étrangers directs diffèrent, mais leur approche plus ou moins progressive du développement international a aussi des répercussions considérables sur les négociations concernant les politiques du commerce, de l’agriculture et de la pêche, ainsi que sur leurs résultats (Hoebink, 2004 ; Egenhofer, 2006).

2.2. La mesure des progrès

8La difficulté à quantifier les coûts de l’incohérence des politiques a considérablement entravé le programme d’action en matière de CPD, étant donné, en particulier, que ses partisans croient que des analyses fondées sur des données probantes contribueraient à favoriser un soutien politique. A un niveau général, on fait valoir que la cohérence des politiques est à la fois « un impératif politique qui découle du risque d’apparaître incohérent dans l’arène électorale et un impératif économique qui résulte de la nécessité d’organiser une structure large et complexe de manière à conserver de rares ressources publiques » (Di Francesco, 2001, 105, notre trad.). De ce fait, même s’il est difficile d’estimer avec précision les coûts de l’incohérence des politiques, la plupart des efforts existants se sont avérés des outils utiles pour accroître la sensibilisation du public. Par exemple, on soutient que l’aide conditionnelle réduit le rendement de l’aide dans une proportion de 15 à 30 %. En revanche, selon Roodman et Walz (2010), l’élimination du soutien que les agriculteurs et les acheteurs d’aliments des pays de l’OCDE reçoivent des gouvernements du Nord (environ 300 milliards USD par année en subventions), conjuguée à une libéralisation économique complète du monde développé, entraînerait, après un rajustement sur quinze ans, une augmentation d’environ 100 milliards USD par année du revenu des pays en développement.

  • 2  Des explications complètes de la méthode de calcul du CDI et des mises à jour annuelles sont dispo (...)

9Il est encore plus difficile d’évaluer la performance des pays développés au chapitre de la cohérence. En dépit de ses diverses failles (Picciotto, 2005), l’indice de l’engagement pour le développement (CDI – Commitment to Development Index), publié annuellement par le Center for Global Development depuis 2003, constitue un bon point de départ pour comparer les pays en fonction de leurs politiques (tableau 1). Cet indice classe 22 pays industrialisés selon sept paramètres : l’aide étrangère, l’ouverture aux exportations des pays en développement, les politiques qui favorisent les investissements, les politiques migratoires, les politiques environnementales, les politiques de sécurité et, enfin, le soutien à la création et à la diffusion de nouvelles technologies2.

Tableau 1 – Indice de l’engagement pour le développement (CDI), 2011

Tableau 1 – Indice de l’engagement pour le développement (CDI), 2011

Source : Roodman (2011).

* Donnée non disponible.

10En dépit de ses limites – le CDI ne prétend pas à l’exactitude scientifique –, cet indice fait ressortir deux points généraux concernant l’engagement pour le développement. Premièrement, les trois Etats membres de l’UE qui obtiennent le résultat le plus élevé pour l’indice de l’aide étrangère (Suède, Danemark et Pays-Bas) n’obtiennent qu’un résultat moyen dans la plupart des autres domaines politiques et même, dans certains cas, un résultat inférieur à la moyenne. Les pays qui obtiennent un résultat médiocre pour l’indice de l’aide étrangère (Italie, Grèce, Portugal et Autriche) obtiennent également des résultats inférieurs à la moyenne dans la plupart des domaines politiques, mais des résultats supérieurs à la moyenne dans certains cas. Quant aux pays non membres de l’UE, les Etats-Unis et l’Australie obtiennent des résultats faibles pour l’aide étrangère, mais plus élevés que la moyenne en ce qui concerne le commerce et la sécurité, tandis que le Japon obtient des cotes très faibles pour l’aide et dans presque tous les autres domaines. Deuxièmement – et c’est un point essentiel pour les besoins du présent article –, la performance de la plupart des pays n’a que très légèrement varié entre 2003 et 2011. Cela peut être considéré comme une indication que les divers engagements pour la CPD n’ont guère eu d’effet, ce qui laisse penser que la recherche de la CPD demeure davantage un idéal qu’une réalité.

3. L’itinéraire d’un concept

  • 3 Durant les années 1960, la « planification globale » consistait à se concentrer sur des secteurs éc (...)

11Le concept de la CPD en soi est peut-être relativement nouveau, mais il a existé auparavant pendant des décennies sous diverses appellations différentes. Certains de ses principes ont été incorporés dans la notion de « planification globale » pendant les années 1960, dans la notion de « développement intégré » pendant les années 1970, dans les « programmes d’ajustement structurel » pendant les années 1980 et dans les « cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté » pendant les années 19903. Toutes ces initiatives reflétaient l’intention d’appliquer des versions périodiquement réadaptées d’une approche globale du développement (Hydén, 1999, 64-73). Cependant, en dépit de différences notables, elles présentaient des points communs sur le plan de la structure de la responsabilité relative entre les Etats et de la répartition du fardeau national. Pour les pays développés, ce fardeau résidait principalement dans le coût financier de l’aide au développement, que les Etats ont tenté de rendre le plus efficace possible en imposant des conditionnalités économiques et politiques (« cohérence interne ») aux destinataires. De ce fait, le fardeau est devenu plus élevé pour les pays en développement, car ceux-ci étaient forcés d’adopter des réformes majeures de leurs politiques intérieures. De plus, tout au long de cette période, les acteurs-clés à l’origine de ces prescriptions étaient les institutions de Bretton Woods (Banque mondiale et Fonds monétaire international), qui ont monopolisé le programme d’action en matière de développement international. En conséquence, lorsque le CAD et la CE ont commencé à promouvoir le concept de la CPD, ils ont semblé contester le consensus existant en dépassant l’aide au développement pour faire se déplacer l’attention des politiques intérieures des pays en développement vers celles des pays développés. Pourtant, paradoxalement, et d’une façon analogue à celle des institutions de Bretton Woods, ils ont omis de faire participer les pays en développement au processus. Bien entendu, il faut reconnaître que des tentatives de promotion de certaines formes de cohérence des politiques ont aussi été faites par d’autres organisations internationales. Alors que les institutions de Bretton Woods se sont mises à accorder plus d’attention aux politiques commerciales, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a commencé à reconnaître le rôle des grands enjeux du développement dans le commerce international. Toutefois, cela s’est avéré un exercice purement rhétorique, car « chercher à “incorporer” les négociations commerciales dans le développement ou le développement dans les négociations commerciales en échangeant les responsabilités est plus susceptible de créer de la confusion que la clarté » (Winters, 2007, 463, notre trad.). Autre point plus important, les organisations internationales n’ont pas réussi à atteindre « une cohérence “de niveau intermédiaire”, c’est-à-dire des résultats collectifs concrets à l’échelle mondiale » (462, notre trad.).

3.1. La cohérence des politiques pour le développement selon le CAD

12Le CAD est généralement considéré comme le forum qui contribue le plus à une meilleure compréhension de la CPD. Lorsque ce concept a été débattu pour la première fois à la réunion de haut niveau du CAD en décembre 1991, les préoccupations centrales étaient les suivantes : d’une part, comment s’attaquer à la pauvreté et aux autres défis mondiaux compte tenu des niveaux décroissants d’aide étrangère ; d’autre part, comment assurer une participation efficace des pays en développement à l’architecture mondiale du développement international. L’accord sur les huit OMD – sur la base du rapport Le rôle de la coopération pour le développement à l’aube du XXIe siècle, établi par le CAD en 1996 (CAD, 1996) – est venu légitimer davantage ces vues. Par conséquent, la communauté internationale a été forcée de remédier aux importantes lacunes du financement de la lutte contre la pauvreté mondiale, alors qu’un consensus apparaissait simultanément autour du fait que l’aide devait être complétée par des efforts additionnels dans d’autres domaines politiques, comme en témoigne l’ajout de l’OMD 8 (« Mettre en place un partenariat mondial pour le développement »). Cela supposait un appel à la mise en place d’un système commercial et financier ouvert et attaché à la bonne gouvernance, au développement et à la réduction de la pauvreté, ainsi que de mesures visant à répondre aux besoins particuliers des pays les moins avancés au moyen de droits de douane et de l’accès aux marchés sans contingent pour leurs exportations.

13Le lancement du Programme de Doha pour le développement en novembre 2001, l’adoption du Consensus de Monterrey en mars 2002 et le Sommet mondial sur le développement durable tenu en août 2002 ont donné une nouvelle impulsion à la CPD, dont le CAD s’est servi pour légitimer davantage son rôle dans le développement international. C’est devenu clair lors de la réunion de 2002 du Conseil ministériel de l’OCDE lorsque, dans le cadre du « Programme d’action commun de l’OCDE au service du développement », le CAD a fait valoir le rôle-clé qu’il jouait en donnant des orientations stratégiques à ses membres et en leur communiquant des pratiques exemplaires. A l’appui de ce rôle, il a commencé à publier des documents de recherche qui faisaient ressortir la « dimension du développement » dans plusieurs domaines politiques ainsi que des recueils décrivant des outils et des mécanismes de promotion de la CPD. De plus, le CAD a inclus dans les examens par les pairs de ses membres un chapitre portant expressément sur la CPD qui réaffirmait le rôle central du CAD dans la diffusion des pratiques exemplaires (OCDE, 2009). Cependant, il faut noter que, dans le cadre de ce processus, les évaluateurs et le Secrétariat du CAD dépendent grandement de l’information fournie par le pays soumis à l’examen, ce qui peut compromettre quelque peu l’objectivité des rapports finaux (Picciotto, 2005).

3.2. La cohérence des politiques pour le développement selon l’UE

  • 4  De concert avec le principe de la cohérence, le Traité de Maastricht établissait deux autres princ (...)

14L’autre acteur qui a assuré une vaste promotion du concept de la CPD est la CE. Il est intéressant de constater que l’UE est le seul exemple d’une « constitutionnalisation » de la CPD ; l’article 130V du Traité de Maastricht (1991) stipule : « La Communauté tient compte des objectifs [de développement] dans les politiques qu’elle met en œuvre et qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement. »4 En dépit de cette codification, toutefois, peu ou pas de progrès ont été accomplis pendant le reste des années 1990. La CE était paralysée par des conflits territoriaux et idéologiques entre les diverses directions générales au sujet de l’hypothèse que les besoins des pays en développement étaient suffisamment pris en compte par l’aide au développement. Certains Etats membres (le Danemark, la Belgique et les Pays-Bas) ont tenté en vain d’avancer des propositions concrètes. Les acteurs qui se sont exprimés le plus énergiquement ont été en réalité les ONG, qui ont lancé diverses campagnes publiques concernant l’incohérence des politiques de développement, de l’agriculture et de la pêche, particulièrement en Afrique de l’Ouest (Hoebink, 2004).

  • 5  Après une décennie de tendances à la baisse, à la suite de la Conférence internationale sur le fin (...)
  • 6  Les 12 domaines étaient les suivants : commerce ; agriculture ; pêche ; environnement ; changement (...)
  • 7  Il est intéressant de constater que les ONG ont exercé de fortes pressions à l’échelon de l’UE, ma (...)

15Un changement inattendu s’est produit au début des années 2000 lorsque, grâce au leadership de la CE, la CPD s’est vu accorder un degré de priorité élevé dans le programme d’action de l’UE5. Dans le contexte d’un certain nombre de mesures destinées à accroître la quantité et la qualité de l’aide, l’UE a établi une « cohérence des engagements en faveur du développement » dans 12 domaines politiques6. La CE a fait en sorte d’obtenir un rôle directeur dans le processus de surveillance, ce sur quoi elle s’est fondée pour publier des rapports cruciaux en 2007 et 2009. Ces rapports concluaient que l’importance de la CPD était reconnue à travers l’Europe, comme l’attestaient principalement les nombreux mécanismes instaurés. Simultanément, toutefois, les rapports critiquaient les Etats membres pour l’absence de progrès dans les résultats politiques et exhortaient l’UE dans son ensemble à trouver un meilleur équilibre entre ses intérêts et ceux des pays en développement – en particulier dans des domaines sensibles tels que les migrations et la sécurité (CE, 2007, 2009). De la même manière, de nombreuses ONG qui avaient tout d’abord accueilli favorablement le nouveau programme d’action concernant la CPD sont devenues très critiques et ont accusé l’UE de sous-estimer les répercussions négatives de ses politiques commerciale et agricole sur les pays en développement, de négliger des domaines-clés comme la politique alimentaire et la finance internationale et de ne pas consulter les acteurs de la société civile ni les gouvernements des pays en développement (CONCORD, 2009)7.

4. La lutte pour la pertinence

16Les obstacles décrits plus haut semblent faire de la poursuite de la cohérence des politiques une espèce de « mission impossible » (Carbone, 2008). La complexité accrue du programme d’action en matière de développement et les interactions entre les intérêts et les valeurs au sein des pays ont été mises en évidence comme constituant des problèmes particulièrement aigus. Deux facteurs supplémentaires, intimement liés, aident à expliquer l’écart entre les intentions déclarées et la réalité politique. Le premier facteur réside dans le fait que la promotion de la CPD est une tentative de transférer la responsabilité des organismes de développement à d’autres acteurs politiques, ce qui tend à ne donner lieu qu’à une action rhétorique. Le second facteur est la mesure dans laquelle la CPD a été confrontée à une forme de rivalité institutionnelle entre deux acteurs-clés, le CAD et la CE, qui semblent tous deux s’intéresser davantage à leur propre préservation qu’à la teneur des politiques.

4.1. L’action rhétorique

17Au cours de la dernière décennie, les organismes de développement ont subi des pressions accrues. Certains auteurs ont remis en question leur efficacité dans la gestion de l’aide (Easterly, 2008 ; Knack et al., 2010). D’autres, plus fondamentalement, ont remis en question la valeur ajoutée réelle de l’aide étrangère (Moyo, 2009) et, en général, les politiques adoptées par les donateurs pour promouvoir un large développement international (Chang, 2007). Même si chacun adopte un point de départ critique différent, tous semblent parvenir à la même conclusion : à moins que les pays du Nord ne cessent de reconduire le statu quo, l’atteinte des OMD est irréaliste. Afin d’éviter d’être considérés comme les uniques acteurs responsables de cet échec, les organismes de développement ont donc tenté de dépasser leur mandat traditionnel axé sur l’aide pour devenir les promoteurs-clés du programme d’action de la CPD. Cependant, ainsi que le fait valoir Kapstein (2005, 140), « comme la rénovation [des règles du jeu] est précisément ce qu’imposent souvent les évolutions stratégiques et institutionnelles, les acteurs nationaux qui ont le sentiment de perdre au change peuvent être tentés de s’y opposer ». Ce jeu politique a donné lieu à l’adoption de divers projets de déclaration qui obscurcissent tous la diffusion des responsabilités, car plus il y a d’acteurs qui interviennent dans une politique, moins la responsabilité qui incombe à chacun est grande (Chandler, 2007). C’est pourquoi Winters conclut que « sauf dans le contexte d’un compromis bien précis, la cohérence n’est pas opérationnelle : elle soulève la question cruciale des éléments à l’égard desquels il faut être cohérent […]. Dans la pratique, l’emploi du mot “cohérence” de façon abstraite est affaire de rhétorique – c’est un moyen de signaler une préoccupation et de persuader les partenaires d’adopter telle ou telle conduite » (2004, 330, notre trad.). Il n’est donc pas étonnant que le CAD et la CE aient tous deux mesuré le succès au nombre accru d’énoncés de principes généraux concernant la CPD et des tentatives de coordonner les politiques au moyen d’outils et de mécanismes démesurément ambitieux, mais génériques (CE, 2007, 2009 ; OECD, 2009).

  • 8  Cette information est tirée de l’examen par les pairs des 15 membres de l’UE appartenant au CAD et (...)

18Pour donner un aperçu plus précis des politiques des Etats membres, on compte parmi les pays les plus proactifs de l’UE les Pays-Bas et la Suède, qui, avec leur politique respective de développement mondial, ont placé la CPD au cœur de leur politique de développement international. De même, le Royaume-Uni a institué un plan global de cohérence des politiques, mais en centrant son attention sur trois domaines prioritaires : la réduction de la pauvreté et la croissance économique, le changement climatique et les conflits ; en outre, le cadre établi par les accords pangouvernementaux du secteur public vise à renforcer la cohérence dans l’ensemble des politiques du Royaume-Uni, bien que l’on ait mis l’accent sur des mécanismes à l’échelle du gouvernement pour exécuter le programme d’aide plutôt que veiller à ce que des politiques transversales soutiennent les objectifs de développement. La Finlande et l’Allemagne ont également pris certains engagements explicites en faveur de la CPD dans leurs mesures législatives. Au sein du gouvernement danois, les discussions interministérielles et la coordination des politiques s’effectuent au coup par coup. En France, en Grèce et au Luxembourg, différents ministres tentent de trouver des terrains d’entente et de prendre des décisions cohérentes. Au-delà de l’Europe, l’Australie a elle aussi favorisé l’adoption d’une approche pangouvernementale et les enjeux du développement ont été reliés avec succès aux priorités nationales générales, en particulier dans le cas du commerce et des migrations. A l’autre extrémité du spectre se trouve le Japon, où il n’existe ni cadre général ni mécanisme concret de promotion de la CPD. Aux Etats-Unis, on a tenté d’assurer la cohérence de l’ensemble des politiques extérieures, mais sans porter une grande attention aux répercussions de ces politiques sur les pays en développement ; les Etats-Unis n’ont pas non plus tenté de coordonner leurs efforts avec d’autres acteurs internationaux ni de s’aligner sur les priorités des pays en développement8.

19En fait, les pays en développement ont rarement été intégrés dans ces discussions politiques. Chose intéressante, l’Accord de Cotonou, qui régit les relations entre l’UE et le groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), prévoit que les pays de ce groupe doivent être consultés lorsqu’une politique proposée est susceptible d’affecter l’un ou l’autre de ses membres. Or, en 2007, lorsque le groupe ACP a demandé des renseignements sur cinq propositions concrètes, la CE s’est bornée à réaffirmer que toute préoccupation de développement serait prise en compte dans l’élaboration et la mise en œuvre de ces propositions (CE, 2009).

20Ce genre d’attitude paternaliste n’est pas le seul problème que pose la CPD pour les pays en développement. Picciotto (2005) a relevé la pratique qui consiste à « faire bloc » : les pays développés et les organisations internationales unissent leurs efforts pour imposer aux pays en développement de lourds fardeaux en matière d’observation des règles sous le couvert de la « cohérence donateur-destinataire ». Plus radicalement, Grabel (2007) a fait valoir que l’ensemble du programme de cohérence n’a pour effet que de légitimer la vue selon laquelle la libéralisation des échanges est essentielle à la promotion de la croissance et de la stabilité mondiales. Cela n’a pas seulement conduit à sceller les politiques néolibérales, mais a aussi limité l’autonomie politique des pays en développement.

4.2. La rivalité institutionnelle

21Les deux acteurs qui ont pris une part active à la promotion de la CPD, le CAD et la CE (ou plutôt sa Direction générale du développement), se sont engagés dans une forme de rivalité institutionnelle. Bien sûr, ce n’est pas un phénomène nouveau : « Il y aura toujours une concurrence entre les institutions pour l’établissement du programme d’action international ; prendre les rênes dans le domaine de la coordination des politiques, par conséquent, sert un but d’autopromotion » (Forster et Stokke, 1999, 27, notre trad.). Depuis qu’il a lancé le programme de CPD au début des années 1990, le CAD tente de s’assurer un rôle prédominant dans le cadre de son mandat de coordination des donateurs. Dans la pratique, la plupart de ses activités au cours des années 1990 ont été d’une importance limitée, à l’exception notable d’une publication de 1996 qui décrivait un certain nombre de leçons sur la cohérence générale des politiques, tirées de l’expérience des pays membres (OCDE, 1996). Pendant cette même décennie, la CE et l’UE en général ont elles aussi été dans l’ensemble inactives. Cette période de passivité a cependant pris fin au début des années 2000, lorsque la CE est devenue un acteur central du nouveau programme de CPD. Ses initiatives en faveur de la CPD, de même que celles qui visent à accroître l’efficacité de l’aide, font partie d’un programme plus global de relations extérieures qu’elle met en œuvre afin de fédéraliser les politiques de développement des Etats membres autour d’une vision commune et, ce faisant, d’utiliser les politiques de développement pour donner de l’ampleur au rôle de l’UE en tant qu’acteur mondial (Carbone, 2011).

22S’étant engagée dans ces activités, la CE en est venue à être considérée comme œuvrant dans un domaine traditionnellement dévolu au CAD ; Orbie (2008) a même soulevé la perspective d’une « OCDE-isation » de la CE. C’est peut-être là une exagération, mais le CAD s’est néanmoins senti menacé. Par exemple, une haute fonctionnaire du CAD a déclaré en 2007 que l’OCDE joue « un rôle de “plaque tournante de la mondialisation” qui confère à ses travaux sur la cohérence des politiques au service du développement une dimension spécifique et accroît leur visibilité » et qu’elle effectue « des analyses interdisciplinaires qui renforcent l’intérêt que présentent les travaux de l’OCDE dans le contexte mondial » (Lahnalampi, 2007). En conséquence, le CAD a réagi en lançant un certain nombre d’initiatives audacieuses, en suggérant des exigences institutionnelles pour l’amélioration de la CPD et en tentant d’élargir le programme de CPD – tout en travaillant à se tailler un rôle central pour lui-même. Récemment, dans son introduction du rapport de 2010 sur la coopération pour le développement, le président du CAD, Eckhard Deutscher, a ainsi écrit : « A l’avenir, le CAD sera conduit à s’intéresser bien davantage à l’architecture mondiale du financement du développement, à la dimension développement de biens publics mondiaux tels que la lutte contre le changement climatique, la paix et la sécurité, ainsi qu’à la mise en place d’un système commercial mondial équitable. […] Il devra par ailleurs faire une place accrue à la cohérence des politiques au service du développement », mais à cette fin, il « devra affûter ses instruments d’orientation de l’action publique » (CAD, 2010, 32).

23Il est intéressant de constater que les initiatives politiques les plus récentes témoignent d’une convergence entre le CAD et la CE au titre du « recadrage » de la CPD. En juin 2008, la Déclaration ministérielle de l’OCDE sur la cohérence des politiques au service du développement soulignait que la CPD ne vise pas (uniquement) à promouvoir le développement international, mais a aussi un rôle important à jouer pour ce qui est de relever les défis mondiaux qui touchent à la fois les pays en développement et les pays développés. De façon similaire, la CE (2009) a proposé en septembre 2009 une approche « de toute l’Union » dans un nombre restreint de domaines : le changement climatique, la sécurité alimentaire mondiale, la migration, la propriété intellectuelle et la sécurité. Elle tentait de la sorte de réaliser des progrès à l’égard de ces enjeux qui étaient déjà jugés prioritaires dans le programme de l’UE et pour lesquels il existait déjà un degré élevé d’engagement politique.

24En passant, il est à noter que le Traité de Lisbonne, entré en vigueur en décembre 2009, modifiait le Traité de Maastricht en étendant l’exigence de la CPD des politiques de la « Communauté » aux politiques de l’« Union ». Au moment de la rédaction du présent article, il est trop tôt pour procéder à une évaluation concluante de ce recadrage de la CPD, mais ce qui semblait auparavant être une rivalité institutionnelle pourrait en fait conduire à une meilleure division du travail entre le CAD et la CE. Cela supposerait que le premier se concentre sur la dimension technique de la CPD et la seconde sur les aspects politiques. Dans le cas de l’UE, cela pourrait vouloir dire qu’elle céderait une partie de son autonomie en matière de politiques au profit d’une collaboration accrue avec d’autres organisations internationales. Mais, comme l’a conclu Holland, même si elle « peut créer une tension par rapport à l’aspiration de l’UE, en politique étrangère, à être un acteur mondial autonome, une telle cohérence mondiale est du point de vue des Etats destinataires la bienvenue et se faisait attendre depuis longtemps » (2009, 38, notre trad.).

5. Conclusion

25Depuis le début des années 2000, il est reconnu que la réalisation des OMD exige des politiques de développement globales et cohérentes qui vont au-delà de l’aide étrangère traditionnelle. En dépit des nombreux engagements à promouvoir la CPD, les résultats ont été toutefois largement inférieurs aux attentes. En général, la cohérence des politiques ne peut pas être garantie par les systèmes politiques démocratiques, car l’action politique consiste moins à éliminer l’incohérence qu’à la gérer efficacement. Dans le cas du développement, les intérêts divergents des différents domaines politiques à l’échelon national de même que l’élargissement du programme de politique de développement ont rendu la CPD plus difficile. Cet article fournit deux explications supplémentaires possibles du vaste écart entre les intentions déclarées et la réalité des décisions politiques. Premièrement, la recherche de la CPD pourrait n’être en réalité qu’une tentative de transférer les responsabilités des agences d’aide à d’autres acteurs. Vu la lenteur des progrès dans la réalisation des OMD, les organismes d’aide ne voulaient pas être tenus seuls responsables de cet échec. Deuxièmement, la CE a préconisé la CPD dans le cadre de son plus vaste programme de relations extérieures, alors que le CAD a tenté d’utiliser la CPD comme moyen de sauvegarder sa pertinence dans le domaine du développement international. Cette instrumentalisation de la CPD a conduit à une rivalité institutionnelle improductive entre les deux organisations.

26Idéalement, la CPD devrait être traitée non pas comme le nouveau concept à la mode dans le discours du développement international (Van der Hoeven, 2010), mais comme faisant partie d’un nouveau paradigme du développement selon lequel les pays en développement sont considérés comme des partenaires et sont en mesure de profiter des avantages de la mondialisation.

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Notes

1  La littérature existante traite de divers autres types de cohérence. Par exemple, la « cohérence donateur-destinataire » renvoie aux synergies entre les politiques des pays industrialisés et celles des pays en développement. Dans le cas de l’Union européenne (UE), la « cohérence verticale » désigne l’interaction entre les politiques de développement de la Commission européenne (CE) et celles des Etats membres (Carbone, 2009).

2  Des explications complètes de la méthode de calcul du CDI et des mises à jour annuelles sont disponibles sur http://www.cgdev.org (consulté le 1er novembre 2011).

3 Durant les années 1960, la « planification globale » consistait à se concentrer sur des secteurs économiques stratégiques et à adopter des plans nationaux de développement établis avec la participation d’experts de divers ministères partenaires. Durant les années 1970, le « développement intégré » représentait la réponse à l’inefficacité de l’aide-projet en réunissant la planification, la conception et la mise en œuvre sous l’égide d’une même institution. Durant les années 1980, les « programmes d’ajustement structurel » (PAS) visaient à inciter les destinataires de l’aide à réformer leurs cadres macroéconomiques ; ils ont été suivis d’un programme encore plus rigoureux destiné à apporter des réformes politiques. Durant les années 1990, les « cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté » (CSLP) reflétaient l’engagement des donateurs à aligner leur travail sur les priorités locales, déterminées à l’aide d’un vaste processus de consultation (Hydén, 1999).

4  De concert avec le principe de la cohérence, le Traité de Maastricht établissait deux autres principes applicables aux politiques : la complémentarité et la coordination. Par la complémentarité, il était reconnu que les politiques de développement étaient une sphère de compétence partagée et que le programme administré par la CE complétait les programmes des Etats membres. Par la coordination, on entendait que les Etats membres et la CE se consultent au sujet de leurs programmes d’aide, de manière à parler d’une même voix dans l’arène internationale. La CE s’est vu confier la tâche de lancer des initiatives afin de promouvoir une telle coordination (Hoebink, 2004).

5  Après une décennie de tendances à la baisse, à la suite de la Conférence internationale sur le financement du développement en 2002, les Etats membres se sont engagés en mars 2002 à accroître conjointement le volume collectif de leur aide de 0,33 à 0,39 % de leur revenu national brut (RNB) collectif. En mai 2005, ils se sont engagés pour un objectif plus ambitieux, soit atteindre 0,56 % d’ici 2006 et 0,7 % d’ici 2015 (Carbone, 2007).

6  Les 12 domaines étaient les suivants : commerce ; agriculture ; pêche ; environnement ; changement climatique ; dimension sociale de la mondialisation et promotion de l’emploi et d’un travail décent ; transport ; énergie ; sécurité ; migrations ; société de l’information ; recherche et innovation (CE, 2005).

7  Il est intéressant de constater que les ONG ont exercé de fortes pressions à l’échelon de l’UE, mais qu’elles ont été moins présentes à l’échelon national. Bien sûr, il y a des exceptions, par exemple au Royaume-Uni, en Suède, aux Pays-Bas et au Danemark. Il faut cependant noter que dans ces cas, les ONG ont soulevé les enjeux directement auprès des gouvernements plutôt que dans le cadre de campagnes publiques. Le Parlement européen est progressivement devenu plus engagé dans la CPD, mais il joue un rôle minime dans le cas de politiques supranationales comme celles du commerce et de l’agriculture, sans parler de politiques intergouvernementales comme celles de la sécurité et des migrations. Au fil des ans, cependant, il a adopté plusieurs résolutions exhortant la CE et les Etats membres à se conformer au principe de la CPD tel que consacré dans les traités.

8  Cette information est tirée de l’examen par les pairs des 15 membres de l’UE appartenant au CAD et des documents de travail joints aux rapports de l’UE sur la CPD.

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List of illustrations

Title Tableau 1 – Indice de l’engagement pour le développement (CDI), 2011
Credits Source : Roodman (2011).
URL http://poldev.revues.org/docannexe/image/968/img-1.jpg
File image/jpeg, 511k
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References

Electronic reference

Maurizio Carbone, « Au-delà de l’aide : la cohérence des politiques de développement de l’Europe », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [Online], 3 | 2012, Online since 03 April 2012, connection on 25 September 2017. URL : http://poldev.revues.org/968 ; DOI : 10.4000/poldev.968

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About the author

Maurizio Carbone

Professeur de développement international et professeur titulaire de la chaire Jean Monnet des relations extérieures de l’Union européenne (UE) à la School of Social and Political Sciences de l’Université de Glasgow. Il a enseigné auparavant à l’Université de Pittsburgh, à l’Université Carnegie Mellon et à l’Université Duke. Il a exercé des fonctions de chercheur invité à l’Université de Cambridge, à Sciences Po Paris, à l’Institut universitaire européen et à l’Université libre de Bruxelles. Il a publié de nombreux textes sur les relations extérieures de l’UE, l’aide étrangère et la politique du développement international.

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